浦東開發開放初期九個法規如何出臺
王安德，１９５０年生，高級工程師、副研究員。現任上海市陸家嘴集團公司前灘開發項目首席顧問。１９８５至１９９０年任上海市房地產管理局局長助理，上海市人民政府土地批租辦公室副主任，上海市土地管理局有償用地處處長；１９９０至２０００年任上海市人民政府浦東開發辦公室政策研究室主任，上海市陸家嘴開發公司（集團公司）總經理，浦東新區管理委員會副主任等職；２０００至２００３年任中共上海市浦東新區區委常委、浦東新區人民政府副區長，上海市張江高科技園區開發領導小組辦公室主任，上海市申辦２０１０世博會領導小組成員等職；２００３至２０１３年任香港中信泰富有限公司執行董事，中信泰富（中國）投資有限公司董事、總經理、首席顧問等職。
１９９０年９月１０日，上海市政府舉行新聞發布會，發布了國家財政部、海關總署、中國人民銀行和上海市人民政府為支持開發開放浦東制定的九個法規和地方行政規章，對當時浦東開發開放意義重大。我參與了法規、規章制定工作的前前后后，回憶往事，當時的情景歷歷在目。
前期研究奠定浦東開發
浦東開發開放的宣布看似一瞬間，其實整個發展研究可以追溯到２０世紀８０年代初期。１９９０年９月那批九個法規的出臺并不是一蹴而就，醞釀編制過程大致可以分成四個階段。
第一階段可以追溯到１９８４年９月。當時，國務院改造振興上海調研組和市政府聯合組織召開上海經濟發展戰略研討會，會議主題是"上海向何處去"。會后提出的"上海經濟發展戰略匯報提綱"中首次指出要振興上海，"重點是向杭州灣、長江口南北兩翼展開。創造條件開發浦東，籌劃新市區建設"。
國務院對這個匯報提綱作了批復。自１９８６年起，上海社科院、經濟研究中心等１０多家單位組織上百位專家舉行了兩次上海城市發展戰略研討會。同時著手進行上海城市規劃修編，并上報國務院。當時的浦東作為上海新市區的拓展，定位是發展住宅、新興產業，緩解市區發展的地域限制。
１９８６年１０月，國務院對上海城市總體規劃作了批復，批復中提出"要把上海建成為太平洋西岸的經濟、貿易、金融中心之一"，"當前要特別注意有計劃地建設和改造浦東地區，盡快修建黃浦江大橋和隧道工程，在浦東發展金融、貿易、科技、文教和商業服務設施，建立新居住區，使浦東地區成為現代化新區"。這時，浦東開始有了新區的定位。上海浦東２０世紀８０年代第一階段的開發研究工作，研究的題目很廣泛，參與的單位和人員也不少，九三學社等還有比較系統的專題研究報告，海外學者林同炎先生等也做了相當認真的研究和獻言。整個前期工作由當時的老市長汪道涵顧問牽頭。１９８７年８月２９日，原市委研究室副主任俞健牽頭制定了一個關于開發浦東政策研究的工作提綱，進行討論和分工。課題組有１０個人，我當時由于擔任市政府土地批租領導小組辦公室副主任，也是那個課題組成員之一。研究提綱涉及四大方面、２２個題目，研究浦東開發可行性的基點。四大方面包括：政策開放度和優惠政策，出租土地使用權的理論和具體政策研究，浦東新區財政稅收政策，開發投資、地價收入和經濟效益的預測。１９８８年５月，上海市政府組織了"上海市浦東新區開發國際研討會"，這次會議對前期浦東開發的研究作了成果的匯總和交流。市委常委會還專門聽取了關于利用外資開發浦東的報告。
１９８８年９月３０日，當時的市委書記江澤民、市長朱镕基以及老顧問汪道涵進京匯報浦東開發準備工作，中央原則同意并指示上海要做好浦東開發的籌備工作。市領導回來后就成立了"開發浦東新區領導小組"，但由于其后國際國內的一些原因，后續的研究耽擱了下來。
自１９８９年下半年至１９９０年３月，鑒于當時國際國內的政治和經濟環境，小平同志發表了許多關心上海振興和浦東開發的重要講話，他說：上海是我們的王牌，把上海搞起來是一條捷徑。開發浦東，這個影響就大了，不只是浦東的問題，是關系上海發展的問題，是利用上海這個基地發展長江三角洲和長江流域的問題。他還說，浦東開發我相信可以后來居上。中央從更高的國際國內政治經濟發展戰略高度認識浦東的開發開放問題。至此，浦東開發的意義已經跳出了僅僅為振興發展上海的地域定位。
中央給予政策支持
１９９０年初中央領導在上海過春節時，市領導向中央領導匯報了關于開發浦東的一些建議和設想，得到了積極肯定和支持。在此基礎上，上海市委、市政府形成開發浦東的請示報告，２月２６日上報中央。３月２８日至４月７日，姚依林副總理帶領國家有關部委主要負責同志來上海調研浦東開發工作。其間，提出浦東開發要再加上"開放"的定位，開發基調是參照經濟技術開發區加上某些特殊政策，開發面積定在３５０平方公里。
調研中，上海還提出了浦東開發開放宣布時，除中央支持浦東開發１０條政策以外的幾個希望考慮的問題，主要是關于土地有償使用制度和土地收益使用分配問題；關于進一步搞活金融業的問題，包括可不可以組建中外合資財務公司，開辦浦東發展銀行，允許設立外資銀行等；關于重大基礎設施建設的問題，上海當時提出建設外高橋挖入式深水碼頭、浦東機場、浦東鐵路等項目；關于第二產業發展問題，上海提出希望把國家重點產業項目放到浦東等。
中央各部委和上海市討論、調研了１０天，最后匯總形成了向中央的匯報提綱，內容包括浦東開放度的定位：以現行經濟技術開發區政策為基礎，實行某些經濟特區政策。匯報提綱還講到了浦東開發區政策制定應當體現的幾項原則：第一，堅持計劃經濟與市場調節相結合的方向，既要考慮如何擴大浦東開放度，如何有利于增強上海自我滾動、自我發展能力，又要考慮有利于增強宏觀調控的能力，加強對經濟活動的計劃調節。第二，不改變現行的財政體制、外匯管理體制，不影響上海對中央的財政上繳、外匯上繳任務和在滬中央直屬企業利潤上繳任務。第三是既要增強浦東對外資的吸引力，也要避免與浦西、上海鄰近區域的差距過大。第四，新區新事新辦法，老區老事老辦法。
同時，中央也原則同意給浦東１０條優惠政策。概略地說，第一，浦東開發新增財政收入部分，"八五"期間不上繳，"九五"期間先看一兩年再定；第二，出口加工區內生產型三資企業繳納１５％所得稅，經營期十年以上企業所得稅兩免三減半；第三，新區企業生產建設必要的車輛、器材免關稅等；第四，對外資企業，提出生產性項目產品以出口為主，產品如果以產頂進的，補關稅可以轉內銷；第五，外商投資基礎設施、能源交通項目的，所得稅五免五減半；第六，允許外資興辦第三產業，可以在浦東試辦中外合資的商業零售等，但要逐項報國務院審批；第七，有步驟地設立外資銀行；第八，同意建立上海證券交易所；第九，對中資企業稅收，實行區別對待優惠政策；第十，對保稅區內的主要經營管理人員，可辦理多次出入境護照，提供出入境的方便。這１０條政策在１９９０年４月３０日正式公布時，文字內容有些調整，但總體精神還是４月７日會議上定的。
"八五"期間，中央財力對浦東還有個五年支持，可以概括為"１、２、３、４"，即：中央每年給予浦東１億美元利用外資的額度；中央財政每年戴帽下撥２億元人民幣開發性基礎設施項目投資；"八五"期間每年給上海３億元人民幣企業技術改造和浦西企業搬到浦東技改專項貸款額度；人民銀行再單撥上海浦東每年４億元開發貸款額度。這一階段，主要是中央層面制定對上海浦東的大政方針，具體包括開發度定位、開發范圍、優惠政策的四個原則、十條具體的優惠政策、"１、２、３、４"的財力支持等，這是浦東政策編制的第二階段。
開發開放浦東催生法規出臺
政策研究第三階段是在１９９０年４月１８日宣布開發開放浦東后，至１９９０年９月１０日，上海公布了中央給予的１０條優惠政策細節和上海配套出臺的１０項操作細則。中央１９９０年（中委）１００號文件是關于開發和開放浦東問題的批復。文件指出："開發開放浦東是深化改革進一步實行對外開放的重大部署"，"充分利用這些優勢，有計劃、有步驟，積極穩妥地開發和開放浦東，必將對上海和全國的政治穩定與經濟發展產生極其重要的影響"，"開發開放浦東，是一件關系全局的大事，一定要切實辦好"。
當時上海的請示報告附在中央文件后面，其中提出了分層開放、分步實施的開發輪廓設想，３５０平方公里的開發范圍，５—１０平方公里的保稅區，以及出口加工區，并利用浦東政策推進全市范圍的技術改造。對于浦東開發的目標定位是"按照浦東開發的總體規劃設想，經過幾十年的努力把浦東新區建設成具有合理的發展布局結構，先進的綜合交通網絡，完善的城市基礎設施，便捷的通訊信息系統，良好的自然生態環境的現代化新區"。同時提出"三步走"設想："八五"期間是開發起步階段，"九五"期間是重點開發階段，２０００年以后的二三十年或更長一段時間是全面建設階段，使浦東成為２１世紀上海現代化的象征，成為適應國際性城市及外向型經濟發展需要的世界一流水平的新區。
后來出臺的法規、行政規章，就是以中央文件的十條政策加上四條原則為基礎的。上海市相關法規開始編制的第一步，先要形成地方政策框架的結構思路。１９９０年５月４日，樓繼偉同志（時任市體改辦副主任）和我（時任市浦東開發辦政策研究室負責人）在上海浦東開發辦掛牌的第二天，召集市有關委辦局開會，下發地方政策編制的工作討論提綱，列出２４個專題，布置地方實施細則的研訂起草和政策框架結構的編制工作。２４個專題幾乎包含了市政府行政管理的各方面各部門。
那時市政府各部門的工作效率真是極高。５月１７日就開始"收網"，按各部門上報匯集的初稿，由浦東政研室匯總制定"開發開放浦東政策框架設想"（共６０頁），上報浦東開發領導小組成員和浦東開發辦領導。５月２４日開始"抓魚"，按照對初稿的協商討論和政策框架設想，召開市浦東開發領導小組全體會議，黃菊同志正式向各委辦局布置浦東開發開放政策研究課題。６月６日，先形成第一批研究成果《浦東開發課題研究資料（一稿）》，包含了１１個政策概念文件和１０個附件，比政策框架深了一層。接著各委辦局又重新進行修改。６月２５日，形成了"浦東新區政策制定若干情況的匯報"及研究資料二稿，附了８月份準備出臺的７個政策文件和打算年底出臺的７個政策草稿。匯報稿把各個部門的設想、意見、指南變成有操作性的、嚴密的條文，并列出了還需要研究的問題和政策內容。
針對浦東政策研究當中遇到的四方面１９個比較大的問題（第一方面是浦東經濟體制和行政管理體制等原則性和框架性的問題；第二方面是浦東投資政策和各專業行政配套政策哪幾方面要有，哪些要先細化；第三方面是涉及規劃和開發戰略的一批問題；第四是政策研究和立法本身的策略、程序等問題），市浦東開發辦政策研究室邀請了１３家單位，２１位領導、專家進行討論，形成意見、建議，隨后繼續優化細則。到１９９０年８月８日形成了政策編制的匯總第三稿，并送市委、市政府主要領導和市長專題會議審定。市領導對于當時準備于８月底公布的第一批地方法規和行政規章，要求中、英、日文稿同步跟上，用國際語言公布上海浦東開發開放的政策。
在首批地方政策法規研訂期間，１９９０年５月底，常務副市長黃菊帶隊前往南方四個特區和一些經濟技術開發區學習調研，把值得借鑒的內容歸納起來，形成需要深入研究的問題和在浦東開發中可以借鑒的經驗和做法，那個學習調研后形成的思路和許多決策，至今還受益并有指導作用。
１９９０年９月１０日，市政府召開浦東新區新聞發布會，公布了九個政策。另有一個支持國內企業投資浦東的政策也同時生效實施了。而當時內部政策準備的內容非常豐富，除了九項法規，內部還儲備了許多政策，按計劃陸續推出。這一階段（就是第四階段）一直延續到１９９５年６月２０日，國務院下發了《關于"九五"期間上海浦東開發開放有關政策的通知》。
浦東開發開放的這一段歷史及其在中國社會變革、經濟發展過程中的地位、影響，一定會越來越受歷史的關注，對這段歷史進行研究和記錄對今后社會的發展和進步非常有幫助，可以溫故而創新。
（節選自《口述上海：浦東開發開放》）
