裴世安

　　裴世安

　 　1927年9月生，浙江寧波人。1950年考入上海市稅務局。20世紀80年代初調到上海市財政科學研究所，先后參與中共上海市委研究室主持的香港經濟 研究（通稱滬港經濟比較研究）和市府主持的上海市土地使用權有償轉讓的可行性研究、參與草擬《上海市土地使用權有償轉讓辦法》。1989年底退休。

　　時間：2015年5月26日上午9:30

　　地點：裴世安寓所

　　采訪：唐旻紅、嚴亞南

　　整理：唐旻紅

　　唐旻紅：裴老，您在參加市土地批租可行性研究之前，就已經參與了市委研究室主持的滬港經濟比較研究？

　 　裴世安：是的，這兩個課題是延續的，是從研究探索走向吸收消化。早在1983年起，本市幾個研究部門就以社會主義中國實際上也有級差地租為理論依據，開 展調查研究，探索土地有償使用的路子。1986年5月，中共上海市委根據中央領導同志關于上海如何借鑒香港的指示，責成市委研究室組成有各方人員參加的 “滬港經濟比較研究”課題組［注：時任中共上海市委研究室副主任的俞健具體主持該課題。］，寫出了比較研究的總報告和若干專題報告。課題組分地產、金融、 港口、稅收、利用香港五個專題。

　　稅收組由財政局長［注：鮑友德時任上海市財政局局長。］主持，搭了一個臨時班子，我是其中之一。大家分 頭收集資料，共同討論，調研報告由我起草，領導審定。這個集各方人員參加的大課題，從歷史回顧的角度看，對上海經濟騰飛具有突破性的戰略意義。我認為，它 是具有上海特色的改革開放“三大件”——股份制、土地批租和開發浦東的播種、發芽、開花、結果的前奏。通過比較研究，從中選定香港的批租制度，即土地使用 權有償轉讓，作為借鑒的重點。經中央首肯后，一面派員赴港考察，一面作組織準備，市府于1986年11月4日成立了批租領導小組，組建了批租辦公室，作為 領導小組的辦事機構，著手試點準備。我再次有幸成為這個七人小組的工作班子成員之一。你一上來就用了“土地批租”這個詞?，F在都這么說了。其實當年關于這 個稱呼，是有分歧的。有人傾向直接參照香港叫“土地批租”，但當時領導要考慮政治敏感性，還是叫“土地使用權有償轉讓”為好。也確實有“租界復活”這種輿 論壓力。

　　唐旻紅：有之前滬港經濟比較研究的經驗，您對世界上幾種主要模式的土地管理格局，大概也有所了解吧？

　　裴世 安：我在參與滬港稅收比較研究時，也做了香港經濟發展的動因研究，收集了一些土地管理的資料?？v觀世界各國和地區，對土地的管理與經營大致有三種格局：第 一種是蘇聯格局，即土地屬于國家所有，由國家統一調配劃撥，無償地、無限期地供國營、集體、企事業單位和機關團體等部門使用。第二種是美、日格局，土地為 私人占有，土地的所有權和使用權均歸私人，法律保護土地的自由買賣、轉讓、租賃、抵押或繼承，土地所有者擁有向任何用地人收取費用的權益，不存在無代價使 用土地的現象。第三種是英聯邦格局，以土地所有權與使用權相分離為特征。英國法律規定，土地名義上歸英王所有，但她不直接對土地行使支配權，土地實際上歸 國家所有。

　　土地使用權通過拍賣、招標、協議等方式，有償地轉讓給承受人，承受人向政府支付一定代價以取得一定期限內的使用權，可以自由 轉賣、轉租或以其他形式轉移。至期滿之日，政府將土地連同地面上的建筑物一并無償收回，然后重新轉讓。若原承受人意欲繼續使用，須按當時市值補交一次地 價，再次取得一個使用年期。這種做法，既維護土地歸國家所有，又能充分調動土地經營者的積極性。

_ueditor_page_break_tag_

　　唐旻紅：聽您的分析，中華人民共和國成立后，我國的城市土地管理體制基本仿效蘇聯的格局。它的問題在哪？

　 　裴世安：最大的問題就是土地權屬混亂。中華人民共和國成立以后，在城市，土地所有權歸屬國家，但仍交各單位使用，而且是無限期、無償使用。久而久之，土 地使用者對土地國家所有的觀念也淡薄了，無形中形成一種錯覺，似乎土地的占用單位已經取得了土地的所有權，土地已歸使用單位所有。由于土地所有權歸屬觀念 混亂，導致違法違章占地，使用單位擅自出租、轉讓、變相買賣土地的情況時有出現。有些用地單位漠視政府的城市總體規劃，排斥政府合理調配土地的權益，進行 多頭開發或分散經營，侵犯國家的土地所有權。

　　唐旻紅：也就是說，在政府進行土地使用權制度改革之前，打擦邊球、違法違章租地等現象已有所蔓延。某種程度上說，當年的土地批租改革也是有點被倒逼的意思？

　 　裴世安：所以需要前期調研。不進行深入調研，就無法發現這么多問題，也無法下情上達，為決策層提供改革依據。當時的土地使用權制度改革，還有一個大背景 就是我們城市建設發展資金嚴重缺乏，但在無償使用的條件下，浪費土地資源的情況是驚人的。以上海這個世界著名的大城市來說，據史料記載：南京東路外灘的地 價，1933年每畝值36萬兩銀子。處于南京東路和淮海中路繁華地段的兩幅土地，由于種種人為的原因，前者閑置了11年，后者閑置了30年。這種對土地的 節約和合理利用的無視，給社會經濟發展所帶來的損失是顯而易見的。

　　另一大問題是土地級差被淹沒。眾所周知，南京路上的一家百貨商店和郊 區的一家百貨店即使規模相同，但由于市政設施和地理位置的差別，企業的經營活動環境和利益獲取條件是不平等的，前者因占用了好地段，可以多得一部分非勞動 收入，即土地級差收益。這就需要利用地租這個經濟杠桿，加以調節，以求把企業之間的競爭置于大體平等的起點，從而使城市經濟發展和土地利用結構更趨合理。 但是在土地無償使用的條件下，級差地租被淹沒了，結果刺激了企業占好地、多占地的欲望，掩蓋了企業本身經營管理方

　　面的缺陷，丟失了地租、地價這些城市經濟發展中的自我調控機制。

　　唐旻紅：上海的改革，更多地參照了香港。香港究竟有哪些特點和形式，令我們覺得可資借鑒？

　 　裴世安：香港土地批租有三個特點：一是只批租使用權。所謂“賣地”，實際上是出售一塊土地在一定年限內的使用權，同時對不同用途、不同行業的租期，也各 不相同。二是對所有批租出的土地，其使用是受到明確的限制和管理的。根據城市發展規劃規定各塊土地的用途，或建工廠，或造樓宇等，未經允許，不得改變用 途。三是規定承租人必須在一個限期內在土地上興建一定價值的建筑物，以防止投機者囤積土地。此外，還針對每幅土地的情況，制定各種限制條款，如建筑高度、 可建面積比率、能否重建以及綠化、環保等要求。

　　他們的批租方式主要有四種：一是公開拍賣，每半年確定并公布一批待賣土地，請測量行評 估。拍賣時，由當局制定土地使用方案及底價開叫，最后由出價高者得。二是公開招標，視投標商的發展計劃合理程度，擇優批租，不一定是價高者得，以利于城市 的總體發展。三是私人合約，主要是對一些需要扶植的部門而言，如非營利的團體及興建學校、醫院、市政或社會福利設施等，以低地價批給土地。四是臨時租約， 一般指待批土地的臨時出租。

　　香港對土地的管理，同時應用了地主身份的經濟手段與統治者所有的行政立法手段，還設有專門機構統管其事，并 在法律上規定了“認地不認人”和“地權、物業相關原則”，即把土地開發、房產經營這兩個有所區別而又相互滲透、互為因果的經濟行為系統地串聯起來，進行有 效監督。土地開發為房產經營的條件，而房產的組聚又會改變土地價值，產生不同的地域利潤。

_ueditor_page_break_tag_

　　唐旻紅：為借助香港批租經驗，當時批租辦公室做了哪些準備工作，您還記得么？

　 　裴世安：批租辦公室曾收集了一批必要的資料，其中包括組織翻譯了香港有關批租的章程、稅法、招標文件等資料近百萬字。當時香港一些測量行的朋友也幫了很 多忙。在深圳那次座談，他們每天上午從香港過來，下午趕回去。從中我們了解到香港的土地批租收入，為其重要的財政來源。1977到1979年，批租收入占 財政總收入的16%到17.9%；1980到1981年財政年度達最高峰，占35.6%。1984到1985年度雖下降較多，也仍占12%。除賣地收入 外，還對房地產直接征收四種稅：一為地租，是象征性的，借以表明政府擁有土地的最終業權，每塊土地每年收1000港元，或征應課差餉的3.5%。二為差 餉，類似房捐，是向物業（土地和建筑物）使用人征收的一種間接稅，按物業的年租值，課稅6%。三為物業稅，對業主征收，按物業的租金扣除20%的維修費用 后，課稅17.5%，自用的免稅。四為印花稅，按房地產交易額計征。售價不超過25萬港元的，定額征收20港元；售價25萬到50萬港元的，從價征收 1%；超過50萬港元的，從價征收2.75%。此外，還要征收遺產稅和所得稅?？傊康禺a業的發展，給港府帶來了豐裕的財源。

　　唐旻紅：但我們的社會制度不同于香港，必須要找到土地有償使用的理論依據，才能利用這豐裕的財源。

　 　裴世安：這也是我們前期研究需要解決的問題。馬克思的地租理論明確告訴我們：“無產階級掌握政權后，國家依然是土地的所有者。”“消滅土地私有制并不要 求消滅地租，而是要求把地租——雖然是用改革過的形式——轉交給社會?！薄巴恋氐乃袡啾旧硪呀洰a生地租?！薄安徽摰刈庥惺裁椽毺氐男问?，它的一切類型有 一個共同點，地租的占有是土地所有權借以實現的經濟形式。”可見，所謂“地租隨土地私有制的消失而消失”的說法，是與馬克思的地租理論格格不入的。由此可 以得出，國家以土地所有者的身份在城市土地上收取地租，或稱為稅、費，并借此取得用于城市基礎設施和建設開發等方面投資的補償，乃是天經地義之事。

　　唐旻紅：那么，依據這樣的理論，又該如何定位我國土地有償使用的形式和特征呢？當年，關于土地批租與租界的問題，還是有許多爭議的。

　 　裴世安：土地有償使用的形式是多種多樣的。而土地使用權的有償轉讓，則是一種與商品經濟發展相適應的較高級形式，其特征有三：第一，只轉讓使用權，所有 權始終屬于國家。也即把土地的使用權分離出來，作為一種特殊的商品投入市場，進行流通。這種形式的土地商品化說到底僅僅是土地使用權的商品化，其轉讓對象 可以是本國的經濟組織或個人，也可以是一定范圍內的境外經濟組織或個人。有人擔心，這樣做會不會重現舊社會的租界。眾所周知，租界是帝國主義侵略的產物， 是在強迫簽訂不平等條約基礎上形成的一塊半殖民地，因此，租界是一個政治概念，是國家喪失主權的表現。而有償轉讓土地使用權，是社會主義國家為了加快建設 步伐，贏得時間，早日實現現代化的需要，是對外開放的一項措施，是一項經濟活動。它與租界有根本的區別。所以我們要從政治上、主權上、管理上弄清兩者的區 別，為土地使用權轉讓做好思想準備。

　　第二，對使用權轉讓出去的土地，其使用是受到明確限制的。政府根據城市發展的總體布局，對每塊轉讓 出去的土地在租約上都訂明具體的限制條款。比如租用期限，一般為30到50年，期滿時將土地連同地上建筑物無償收回；指定用途，或蓋工廠，或造住宅，不得 改變用途；規定經營范圍，如承租人必須在限期內興建一定量投資額的建筑物，并對建筑物的高度、容積率作出具體限制。還包括承租人必須遵守政府的法律、法 規，如依法納稅、辦理工商登記等，接受政府各部門的管理。

　　第三，一次交付若干年（例如50年）的土地使用代價，取得使用權后，在限期內允許再轉讓，并擁有經營獲利的權益。

　　總之，采取土地使用權有償轉讓的辦法，有利于提高土地的綜合效益，使土地得以橫向與其他生產要素自由組合，合理配置，推動生產力的發展；有利于在經濟上實現國家土地所有者的利益；有利于多渠道的吸引外資；有利于按照商品經濟的原則，發展房地產業。

_ueditor_page_break_tag_

　 　唐旻紅：那么具體到土地批租辦的工作，我們知道您參與了擬訂“辦法”和“虹橋地塊出讓方案”［注：《上海市土地使用權有償轉讓辦法》和《上海市虹橋經濟 技術開發區第25、26號地塊土地使用權有償出讓試點工作方案》的簡稱。下同。］等幾乎整個過程。其中與您的財稅工作經歷最相關、令您印象最深的是哪些？

　 　裴世安：恐怕是預測地價。這是一個難題。為此，先要在理論上弄清地價構成的三因素，即租期年限、資金平均利潤率和地值遞增率。在此基礎上，采取歷史資料 比較法、造地成本計算法、地價與上蓋投資比例測算法，以及典型地塊效益測算法等四種測算方法，通過反復比較測算，逐步形成概念，進而參照市場趨勢，制訂出 比較理想的“底價”。當然擬訂“方案”也是一項政策性、技術性很強的關鍵性工作，實質就是地塊的一份“施工圖”，今后每出讓一塊土地，都要做這樣一個“方 案”，因而對今后工作將起示范的意義和“引港”的作用。

　　唐旻紅：1988年7月，上海虹橋第26號地塊1.29公頃土地的50年使用 權，以2805萬美元［注：當年相當于人民幣18416萬元。］的金額出讓給日本孫氏企業公司。這是新中國誕生以來我國首次以國際招標方式向境外投資者有 償轉讓土地使用權。在您看來，它的意義和成果何在？

　　裴世安：它標志著上海的房地產經營邁出了開拓性的一步，為其后進一步推動土地使用制 度改革闖出了一條新路。出讓土地使用權的試點，前后經歷了一年又十個月，達到了預期的工作目標，主要有五方面成果：首先是沖破了“土地不能出租”的禁區， 使土地使用權實行有償轉讓這一重大改革得到各階層人士的支持。二是做成了首筆地產交易，為上海的地價立下了一個比較合理的坐標。三是摸索并積累了一些工作 方法和經驗。再就是結交了一批香港從事地產業的朋友，取得了一條可以溝通信息的渠道。最后，很關鍵的一點，由批租而帶動涉外工作效率的提高，試點中改革了 某些原來的老章法，采取一攬子審批辦法，一個圖章解決問題，外商反映說“方便了”。

　　唐旻紅：試點中碰到的問題和矛盾也不少吧？

　 　裴世安：有不少。首先一個問題就是要不要制訂一個全國統一的批租法規。當時，上海、深圳、廣州、天津四個批租試行地區，都先后訂出各自的批租“辦法”， 雖在一些基本原則上是一致的，但由于側重地方的要求，故相互間不無矛盾之處，如不及時統一，勢必造成惡性競爭，導致某些地區土地批租的畸形發展，結果是內 部政令不一，肥水外流，給外界的形象也不好。就一地而言，

　　也不能搞了一個試點，就賣一幅土地，研究一個政策，走到哪里是哪里。

　　唐旻紅：這確實是個大問題，至今在許多領域還都存在。您的老本行財稅方面，也有矛盾吧？

　 　裴世安：那就是要不要增設土地增值稅。上海批租辦法中有關“稅收”的一章，因受制于掛靠現行稅法，故定稿時刪去了原設計的“土地增值稅”。當時我們曾考 慮到房地產價格可能隨城市經濟發展成倍上升，用所得稅調節，一是計算困難，二是稅率過低，且其經營不限于企業。我們覺得借鑒我國臺灣的辦法，設置土地增值 稅，是可行的。在稅率上比臺灣的各個檔次均低10%，即土地增值一倍以下的稅率為30%，一至三倍的稅率為40%，三倍以上的稅率為50%。計算方法是土 地增值額＝申報現值－該地塊買價或核定價×物價指數－已交工程受益費－改良土地費用。具體稅法還需詳加斟酌，這里只是提出一個輪廓。我們認為，增設這個稅 種是必要的，報請有關主管部門考慮。

　　

　　1987年6月，在深圳聽取香港專業人士對《上海市土地使用權有償轉讓辦法》的意見和建議。（左起：梁振英、沈志龍、沈慧芬、裴世安、周友琪；右起：謝武元、杜承文）

　 　再一個問題就是要不要建立“土地開發基金”。對土地批租出去以后價款收入的歸屬問題有兩種看法。一部分同志主張納入國家預算。出讓金收入是國家的土地所 有權在經濟上的實現，且國有土地并不屬于各級政府分級所有，因而在理論上不能排除納入國家預算的必要性。還有一部分同志主張建立“土地開發基金”。在開發 初期，如若全部納入國家預算并上交中央，則開發投資既得不到必要的補償，后續開發的墊支也無以為繼，結果是壓抑了城市土地再開發的后勁，也不利于調動地方 開發土地的積極性。我們認為，在開發初期，建立“土地開發基金”是必要的，但到適當時候，按一定的比例上交中央財政也是合理的。

_ueditor_page_break_tag_

　　唐旻紅：我們注意到，在土地批租調研的所有文案和試行中，都強調是城市土地使用權有償出讓。市郊的土地，在政策法規和實際操作層面，還有哪些障礙難以解除？

　 　裴世安：要不要重新界定市郊土地的產權，這是個難題。在我國，城市土地屬國家所有，農村土地歸集體所有。當時，農村的集體經濟已基本解體，于是“集體” 出現了空位，說不清誰是農村土地所有權的人格化代表。產權未能界定，勢必導致利益分配上的混亂，突出反映在大城市的近郊。由于經濟發展，本市市區的繁華地 帶不斷延伸，近郊土地級差不斷提高，加上市區土地緊張，不少工廠都到近郊租地造屋，充當倉庫，使得一部分農民每年獲得的出租土地收入十分驚人，每人每年往 往上千元，最高者達七千元。30年前的七千元??！一般干部的月工資還不滿百元。針對這一情況，必須把近郊土地產權界定問題納入土地管理制度改革的視野之 中。比較可行的辦法是，有計劃地、逐步地通過擴大市區建制，把近郊土地收歸國有，其中除農田仍征農業稅外，凡改變用途的，產權全歸國家所有。開發方式則可 批租與建設相結合。

　　唐旻紅：所以當年上海的大部分郊縣，后來都陸續變成區了。就上海的土地批租來看，一方面將其作為生產要素來開發，讓腳下的土地變成黃金，另一方面，也可通過這條途徑進行舊區改造。對此，您有些什么看法？

　 　裴世安：這就涉及本市土地開發全面規劃的戰略決策問題。以地養地改造舊市區、建設新市區這條路是否走得通，當時看法不盡一致。我們認為，用批租與改造舊 市區相結合的辦法，有計劃地拔掉幾個人口密集的居民點，騰出空地，批租出去，用這筆出讓金來補償拆遷、安置費，即使開發成本高，賣地凈得益少，也是實惠 的。這是一條比借外債改造城市基礎設施風險更小的路子。通過批租，一可帶動合資、合作企業的發展，二可較長期地穩住外資的投入，三可加快改善基礎設施的步 伐。權衡得失，利大于弊。當然，土地是一種有限資源，賣一塊，少一塊，因而必須有計劃地進行。從長遠看，批租的主要市場在內地，外商畢竟有限。這就要選擇 適當時機，逐步開展內地批租?？傊瑹o論采用何種辦法，都要根據本市特點，作出全面的規劃。

　　唐旻紅：如今回望一下，在土地批租方面，我們的借鑒是成功的。您看，還有哪些后續問題需要研究？

　　裴世安：土地批租和其他諸多改革一樣，都是在改革開放這一大政方針指導下進行的。這是個大前提，大背景。至于在土地問題上，如何進一步深化改革，我提兩個問題。

　 　第一，批租期限到了怎么辦？批給外商的那一塊，很簡單，到期按法規收回，或再收一次地價，即可解決。難的是內地這一塊。批地造房，地產商取得的是有限期 的土地使用權，而居民買房時，取得的是“房地產權證”，又未標明使用年限。這個矛盾遲早要暴露，到時怎么辦？看來，及早研究，做些政策儲備，是必須的。

　　第二，能否搞土地雙軌制？即有限期使用權和永久性使用權。

　　唐旻紅：真是非常感謝！您不僅向我們回顧了參與土地批租試點項目的過程，與我們分享了這么多寶貴的經驗，還提出了土地深化改革的問題。再次向您表示感謝！祝您健康長壽！