蔣如高

　　蔣如高

　　1926年生。1946年起在上海新華銀行工作，1953年任公私合營銀行上海分行房地產業務部主任。1955年入上海市房地產管理局工作，歷任計財處副處長、辦公室主任、副局長等職。1979年3月至1983年10月任上海市房地局副局長；1983年11月至1985年7月任上海市房地局局長；1983年10月至1985年7月任中共上海市房地局委員會副書記；1985年8月至1988年5月任上海市土地局局長、中共上海市土地局黨組書記。1986年11月兼任上海市土地批租領導小組辦公室主任。1988年至1993年任上海市人大常委會委員。1995年退休。

　　時間：2016年10月8日下午2:30

　　地點：蔣如高寓所

　　采訪：田漢雄、嚴亞南

　　整理：嚴亞南

　　嚴亞南：蔣局長，您好！您是原上海市土地批租領導小組辦公室主任，也是中華人民共和國成立以后上海市土地管理局的首任局長。能否請您首先給我們介紹一下上海市土地管理局建立的背景和過程？

　　蔣如高：好的。關于土地局的建立，我知道的情況是：大概在1983、1984年的時候，當時國務院主要領導提出，城市土地要加強管理。然后國務院副總理田紀云就到上海來找芮杏文商量，上海怎么搞？能不能首先在全國做點這方面的探索？那時候，市規劃局管市區土地，市農委管郊區土地，但是很多地方搞不清楚歸誰管，也常常會有交叉管理的現象，會產生矛盾。市農委想在農業局下面成立土地局，市規劃局也覺得應該在規劃局內單獨設立土地局，但是當時的副市長阮崇武認為，城市和郊縣的土地一定要統一管理，不統一管理，這個矛盾就不能解決。所以，后來市委、市政府統一了思想，決定單獨成立上海市土地管理局。

　　阮崇武副市長是1984年年底找我談話的，主要就是兩個意思，一是全市土地要統一管理，要成立專門的土地管理局；二是讓我去當這個局的局長，做有關籌備工作。本來我是房地局局長，這樣就把我調出來了。原來的市房地局改名為市房產管理局，桑榮林當局長。這兩個局都在建委領導下面。

　　我們是從1985年1月開始籌備，大概用了半年左右時間，到1985年7月，市土地管理局正式成立。那個時候不要說全國其他省市，就連中央層面都沒有專門的土地管理部門，所以說，我們上海是在全國第一個成立土地管理局（以下簡稱市土地局）的，比國家土地管理局早一年。因為沒有可以參照的對象，所以局成立以后該做些什么事情，基本上都是我們自己摸索。

　　首先是把工作機構建立起來。把原規劃局建管處用地科、房地局地政處、農業局土地處等部門有關業務人員的編制劃進來；局成立以后，開始考慮建立區縣機構。那個時候我每周到編委去一次，研究區縣土地管理機構問題。

　　其次，就是把工作制度設計好。我們根據局的主要職能，結合各個業務處室的具體情況，要求每個處都針對本處業務范圍擬訂一個規范性文件，比方說測繪、登記等等業務都要建章立制，然后市政府批準以后下發，這樣就把各個處的職能以文件形式確定下來。

　　田漢雄：我舉個例子，當年，用地處調撥土地要由市政府簽發，也就意味著土地局的這個處代表市政府行使對土地的管轄權。

　　在房、地還沒分家的時候，一開始有一段時間內，房地產管理局內部形成了兩套工作機構。雖然名義上是房地局，實際上內部已經開始逐步形成土地管理工作部門了，俞漢卿就是這個部門的。最早開始搞土地普查試點的，就是房地局內這樣一個基礎班子。那個時候，蔣局長是兩面都管著，正式發文以后，桑榮林局長就專門管房管局了。

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　　1986年8月，蔣如高在香港上海實業公司會議室聽譚志遠總經理介紹情況。

　　上海成立土地局以后，蔣局長就一直到編制辦去，要求各個區都成立機構。當時他手里有兩個法寶，一個是編制，市里同意各區編辦可以成立土地局以后，各區就有財政撥款，可以招人了；另一個是經費，當時蔣局長手里有一筆土地普查的錢，財政撥的第一筆錢就是950萬。當年的900多萬，這是什么概念啊！國家建設部的同志聽到都不敢相信，感嘆說：“上海市政府大手筆，一年肯付出900多萬來搞這個土地普查，全國其他省市大概是做不到的。”手里有了編制和經費，蔣局長就發話了，哪個區先成立土地局，獎勵！

　　那時候，我是靜安區房屋土地管理局局長，蔣局長讓我們自己去努力，去跟區委、區政府談。后來在我們的努力下，上海區縣第一批、同時在一個禮拜里成立土地局的就是我們靜安區和長寧區。蔣局長考慮到土地普查工作需要到處跑，沒車不方便，同時也是為了激勵大家，用土地普查費里面的設備費，獎勵了我們靜安區一輛汽車，讓我們很高興。那是上世紀80年代，能有輛汽車是不得了的事情。我記得我們區里，當時一共只有三輛車：兩輛小汽車，區政府一輛，區委一輛；另外還有一輛面包車。蔣局長獎勵我們的那輛車，就是區里的第四輛車。

　　蔣如高：那個時候，給我們土地局的資金還蠻寬裕的，因為是新成立的機構嘛。車子稀有啊，不像現在這樣普及。

　　嚴亞南：上海在全國第一家成立土地局，應該屬于試點性質了？

　　蔣如高：那時國家土地局都還沒有成立，這個試點是我們上海自己搞的。

　　這件事情的主要負責人是阮崇武。阮崇武非常強調的一點是，這個局一定是市政府直屬局，成立土地局的目的就是就要對市區和郊區的土地進行統一、集中管理。局成立以后，我們做的第一件事情，就是搞土地普查和地籍整理。

　　嚴亞南：那個時候市土地局內部有哪些處？各個處承擔的職能是什么？

　　蔣如高：當時土地局最大的是權籍處，負責土地普查權籍確認。比如這塊地到底是誰用？邊界如何確定？這些都是由市里面發文的。第二個就是農委劃過來的，管農用地的處。第三個是從規劃局劃過來的，管土地劃撥、新建項目審批的處。另外，還有一個專門搞數據、地籍資料的處。這幾個處是主要業務處室，還有就是財務處、辦公室（那個時候叫黨辦）。

　　嚴亞南：我們知道，城市土地是國有的，郊縣土地是屬于集體所有的。上海在進行土地普查和地籍整理的過程中，碰到最大的困難和問題是什么呢？

　　蔣如高：那時候市區的土地應該講搞得蠻清楚的，因為規劃局管得比較細。郊區土地從政策上來說應該是郊縣管的，但是郊縣，包括農委連土地的資料都不掌握。所以，土地局成立以后，我們開始組織各方面力量，派測量隊對郊縣土地進行丈量、測繪，給土地立證以后正式管起來。很多原始資料，都是那個時候從頭開始積累的。上海土地局成立以后，上海的經驗、資料，基本上被國家土地局拿來參照。

　　嚴亞南：在您擔任市土地局局長期間，主持開展了全市性的土地普查和地籍整理工作，有關成果得到了國家土地局的充分肯定，并且作為經驗向全國推廣。您能否介紹一下，當時怎么組織開展這項工作的？

　　蔣如高：規劃局和農委原來在郊區土地的管理上面有職能交叉，規劃局總是想擴大城市土地，一擴大就擴大到了農村土地，農委又不讓擴大，因為近城市的土地值錢，所以兩者之間的矛盾蠻多的。過去的地籍資料，特別是郊區土地的資料都是老的、分散的，但是這些地方不弄清楚是不行的。所以，土地局成立以后，我們首先抓的工作就是搞土地普查，特別是要清查郊區土地，分清楚哪些是城市土地，哪些是郊區土地，哪些是農用地，哪些是非農用地，把各種資料建立起來。這項工作很重要，為了把它弄清楚，我們花了一年多時間。

　　田漢雄：原來的規劃局管上海的土地，實際上眼睛是盯著地面建筑，不太看土地，他們認為是建筑物連著土地；蔣局長認為應該是先有土地，再有建筑物，所以在這方面的認識有差異。我們在具體搞土地普查的時候，是先著眼于建筑物，然后看規劃局的土地是怎么批的，和現在有什么變化。當時在市局的指導下，我們靜安區的土地普查主要做了三方面的事情，一是核查1949年前留下來的老房子的土地情況；二是核查規劃局重新批了以后土地的權屬情況；三是核查歷來就沒有好好管理的地方，比如棚戶區。

　　抗戰勝利以前，靜安區的土地主要分為三塊：延安路以南地區為原法租界，延安路到海防路為原英租界，除此以外的地區為原華界。這三塊地方，歷史上從來沒有實現過統一管理。抗戰勝利以后，國民政府雖然想管，但也沒管起來，也來不及管。靜安區土地局成立以后，我們先后從房地局、規劃局聘用專業人員進行土地普查、測繪，從1986年到1988年，大概用了兩年多時間把這三塊土地的情況逐步厘清，完成了我們靜安區的地籍圖，在全市第一個達到了地籍和土地管理的統一。我覺得這為靜安區此后進行土地批租打下了基礎。如果不知道家底，土地批租就沒法大規模開展。

　　我記得，當時頒發的這張土地證，下面落款寫的不是“上海市土地管理局”，而是寫“上海市人民政府”。也就是說，上海市人民政府專門授予土地管理局一個印土地證的印模，簽發土地證的實際是上海市人民政府。土地普查最后形成的資料，也是由上海市政府發文。

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　　嚴亞南：市土地局成立了以后，建立和明確了工作機構和職能，并且開展了對上海城鄉土地的普查，建立地籍資料，實行集中、統一管理，可以說為此后推進土地使用制度改革打下了堅實的基礎。那么，蔣局長，您是從什么時候開始參與到土地批租試點這項工作之中的？

　　蔣如高：我們那個時候的土地都是無償使用的，是劃撥的。當時國外有人和國務院領導說，你們上海的土地是很值錢的。國務院主要領導經過研究，派田紀云到上海來找芮杏文，芮杏文就召開了專門的市委常委會。1986年6月11日，我和房管局局長桑榮林到市委常委會上去匯報，我匯報的題目是《關于土地開發經營問題》。會上，市委領導給我們出了兩個題目，給我的題目是土地使用制度改革，給桑榮林的題目是住房制度改革，所以這兩件事情是同一個來源。這個課題一布置，我們馬上就展開工作了。

　　上海要進行土地使用制度改革，向誰學習呢？選擇來選擇去，我們覺得香港的辦法比較靈活。香港的辦法是將土地的兩權分開，所有權不變，使用權可以轉讓。而且，香港的那套辦法比較成熟，世界上都了解，所以我們決定采用香港的辦法。1986年8月，我們組了個團到香港考察，學習香港在土地批租方面的具體做法。回來以后，市委就決定由市政府成立一個土地批租領導小組。這個領導小組組長是倪天增，副組長是夏克強。我是成員兼辦公室主任，王安德是副主任，我們倆具體操作這件事情。

　　那個時候，中央層面是谷牧副總理在具體管這個事情。1987年7月，國務院特區辦專門給谷牧寫了個報告，谷牧批準在天津、上海、廣州、深圳四個城市開展試點。事實上，天津和廣州都沒怎么動，深圳動了一下，拿了塊地就拍賣了。我們上海是很認真、很慎重地開展了研究和試點，搞的是真正面向外資的國際招標。

　　嚴亞南：上海市土地批租領導小組和批租辦成立以后，主要著手做了哪些事情？

　　蔣如高：首先，我們要搞一個“辦法”。當時搞這個“辦法”，搞得很累，花了很多時間。搞“辦法”的主要力量就是我們土地批租辦公室的同志，王安德、李鈺君等。除此之外，香港的梁振英是主要成員。我們當時在香港請了七位顧問，包括測量師、律師、建筑師、企業家等，梁振英是為首的顧問。

　　后來有段時間，我們派人到梁振英所在的仲量行里，跟著梁振英學習。梁振英到美國、英國、澳大利亞的時候，王安德也和他保持聯系。王安德在香港有問題就傳給我，我們這里研究好再傳給他，他再和梁振英研究討論。就這樣來來回回，反反復復地修改、討論、再修改、再討論。應該講，我們搞土地批租的改革，是在梁振英的幫助下進行的。

　　“辦法”基本成形后，我們到深圳去開座談會，征求香港人的意見。平時我們聽意見，會請很多專家坐在一起開會，但是找香港人開會是不能這樣的。

　　他們如果坐在一起，一聽有不同意見，就不響了，不會發表意見的。所以，我們專門到深圳開了一個星期的會，把梁振英、劉紹鈞、簡福飴等一個個單獨請過來開會、聽意見。所以，光一個“辦法”，我們就搞了一年，前后修改了八稿，后來“辦法”的英文稿也是梁振英幫忙擬寫的。

　　新華社的一些記者曾經問我：深圳的一塊地很早就拍賣掉了，你們為啥搞得這么慢？主要原因是我們想把“辦法”搞得充分、細致些。我們這個“辦法”后面還有幾個附件（注：此處的附件是指六個配套法規），搞得比較齊全。我們和深圳的做法是不一樣的，深圳那塊地是1987年11月拍賣的，但是他們是外資不參加，境外投資人不參加，就是市政府拿了一塊地出來拍賣，然后是市政府自己有個國營的房地產公司中標，拿到土地就開發了。我們是國際招標，我們的標書出來以后，面向全世界發放，有意愿的都可以來投標。“辦法”推出的時候，我們只要說是學習香港的做法，人家就接受了。境外投資者對我們學習香港的辦法，是很歡迎的。

　　最后，我們把這個“辦法”報給國家土地局，我向當時的國家土地局王先進局長匯報時說：“這個辦法報給你以后，我們上海要登報”。王先進說：“等等，這個辦法，全國頭一個，很重要的，要報國務院。”等國務院幾位副總理圈閱以后，他再退回給我們。然后，這個“辦法”經過江澤民市長簽署后，我們才登報，對外公布。后來，國務院出臺的“辦法”，基本上就是按照我們這個“辦法”，稍微做了一些調整。

　　這個“辦法”公布以后，轟動得不得了。境內外新聞媒體，包括《紐約時報》等不斷來采訪、報道，我當時被采訪了很多次。香港的報紙圍繞上海土地批租進行了大量報道，數量有上百篇之多。當時法國有個記者去訪問鄧小平以后，說要到虹橋這塊地去看看。虹橋公司和我說了以后，我陪他去看。在他回國的時候，還特地要到虹橋這塊地對面的大樓上再看一看，他知道這是中國第一塊向國際招標的土地。

　　這樣經過一段時間，等到“辦法”搞成熟了，我們就正式開展國際招標。當時，虹橋開發區有許多地，我們就從虹橋開發區那里把26號地塊收回來批租。為什么選這塊地呢？因為這塊地清爽、沒疙瘩。

　　我記得我們當時一共印了2000份標書，通過顧問以及上海在港工作機構向世界各地發放。招標工作在上海和香港兩地同時進行，結果香港3個標，上海3個標，共有6家公司參與投標。投入香港標箱內的標書，由專人護送、空運來滬，與上海標箱內的標書一起開標。開標是當著各投標代理人和公證人的面進行的。最后，當日本的孫氏公司亮出2805萬美元時，在場所有人都非常吃驚，應該說這個報價遠遠超出我們的預期。

　　

　　1988年7月，蔣如高在上海市土地使用權有償出讓決標新聞發布會上。（主席臺左起：王安德、蔣如高、倪天增、夏克強）

　　孫忠利先生是在日本做生意的華人，對于國內第一次批租土地，他是志在必得。為了確保能中標，在截標之前兩個小時，他在原來的基礎上又加價20%，最后是以總價2805萬美元中標。那個時候江澤民市長問我：“你們怎么賣得這么貴啊？”我說：“這是他自己投的呀，不是我要他投這個價格的。”實際上，孫忠利最后還是賺錢的。

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　　嚴亞南：孫忠利先生來投標的時候，當時上海還沒有房地產市場，因此沒有可供參照的價格。他是根據上海外匯房、涉外辦公樓的租金，然后再比照日本地價推算的，那時候日本地價正好是在高位，所以他最后確定以日本地價30%的價格來投標。

　　蔣如高：對。另外，他當時已經55歲了，可能也是看到了日本經濟的潛在危機，想把資金多元化。所以聽說上海要搞批租呢，他是很有興趣的。他曾經說：“決不放過這個歷史性機遇。”他拍下虹橋26號地塊以后，因為1989年的政治風波，日本銀行的貸款進不來了，資金有了困難，有蠻長一段時間沒有動。后來，等他把房子造好以后，我們的房地產市場發展起來，地價、房價都漲了，應該說他的運氣還是蠻好的。

　　那時候，市中心的房子也不過2000多美元每平方米，虹橋開發區在當時還是蠻偏僻的，他造好以后賣1800美元每平方米，也賣得很好。什么道理呢？一是因為通過土地批租得到這塊地，房子的產權是完整的，可以沒有障礙地流通。二是這個房子的銷售可以面對國際市場，對購買對象沒有限制，凡是不持有我國護照的人都可以買。他這個房子跟當時的外匯房、僑匯房性質是不一樣的。三是外國人覺得這個地理位置好。我們當時覺得，古北路、仙霞路在市中心邊上，蠻遠的，但是外國人認為這個地方蠻好，離虹橋機場近，很方便。

　　嚴亞南：孫先生當初決定來中國投資，也并不完全是以賺錢為目的，在他看來，上海剛剛開放，今后會有更多外國人到上海來，需要更多的酒店、辦公樓和公寓樓，他是看準了這個市場的。

　　蔣如高：是的。他當初曾經和倪天增副市長說，他不要賺錢，就是想為國內做點事。但是倪天增和他說，你一定要賺錢，只有你賺錢了，才能說明我們改革成功了。

　　田漢雄：在土地批租改革上，上海比深圳做得好的地方是我們有一套“辦法”先行。香港這個城市是國際性的，只要香港人認可了，實際上就是得到國際認可了。這套“辦法”并不是我們自己拍腦子想出來的，而是得到國際上認可的，所以這件事情后面做起來就很順理成章了。我們第一塊地虹橋26號地塊招標成功，三方都贏了，皆大歡喜。這個頭開好了以后，上海整個思路就打開了。原來市領導想做事情，但是沒有錢，什么事情都不能做。通過土地批租，局面打開以后，思路就出來了，錢也就有了。

　　嚴亞南：的確，思路決定出路。蔣局長，在您看來，當時上海開展土地批租試點的阻力有哪些？

　　蔣如高：當時《憲法》第十條第四款規定：“任何組織或者個人不得侵占、買賣、出租，或者以其他形式非法轉讓土地。”我們的做法是，把土地的所有權和使用權這兩權分開以后，所有權屬于國家，使用權可以根據法律的規定進行出讓。但是，這與當時的《憲法》是有沖突的。后來，中央提出要修改《憲法》。1988年4月，全國人大通過了《憲法》修正案，對原來條款中不得出租的內容予以刪除，后面加上了“土地的使用權可以依照法律的規定轉讓”，這就是為適應批租需要進行修改的。修改以后，土地批租從法理上就可以講通了，我們的改革試點也就有了合法依據。

　　另外，當時大家對批租不理解，特別是一些老同志認為搞土地批租就是搞“租界”。甚至還有人說我和王安德是“當代李鴻章”。為了對這些輿論進行澄清，我們在《解放日報》上組織了一整版文章進行宣傳，主要就是宣傳土地的使用權是可以轉讓的，通過轉讓獲得建設資金，這是世界上包括發達國家在內通行的辦法；土地使用權有償轉讓與“租界”和“治外法權”有著本質的區別，“租界”是把中國的主權出賣了，而土地批租是要投資者接受我們國家的法律和管理，只享有使用權，到期土地仍由國家收回。我們當時還請了梁振英先生講課，一點點地使大家對土地批租有了認識和了解。我們通過很多渠道向社會進行宣傳，應該講，為改革試點創造了比較好的輿論氛圍。

　　嚴亞南：1988年6月，在虹橋26號地塊投標前，您曾經和虹橋公司的謝武元總經理、周友琪先生以及批租辦的李鈺君先生一起到香港進行市場宣傳和推廣，能說說這次去香港的感受和收獲嗎？

　　蔣如高：1988年這次去，主要是和老朋友見見面，包括幾位測量師朋友，幾位大老板。像恒基兆業的老板李兆基，我們去看他，當時李兆基的態度就是不管什么價格，你們說好了，派頭大得不得了。還有羅康瑞，他也是我們的顧問。后來，他們兩位都參與投標的。香港收到的3份標書中，其中有2份是他們投的。

　　

　　1988年6月，蔣如高（前排右二）、謝武元（前排左二）、周友琪（后排右二）、李鈺君（后排右一）赴香港進行政策宣傳與市場組織。圖為四人工作組在香港島中環環球大廈27樓與中銀集團成員合影。

　　嚴亞南：當年搞土地批租規章制度設計時，除了最后出臺的一個“辦法”和六個配套法規，還有一些問題可能在當時曾有設想，但是沒有做下去，比如說土地怎么回收等。對此，您是否還有印象？為什么這些事情沒有做下去？

　　蔣如高：土地回收這個問題后來沒有好好思考下去，因為當時覺得這個問題涉及規劃，比如到期收回這塊土地以后，土地上面有房子，將來這塊地是怎么規劃的呢？三十年、五十年、七十年以后的規劃肯定都不一樣了，這塊地將來派什么用場也不知道。如果到期規劃一變，那就都變了。比方說現在是五層樓的，將來變二十層樓了，那怎么辦呢？即使規劃不變，留著的這幢房子也變成了老房子，隨著社會越來越進步，這房子看上去也一定跟新房子不能比了。所以，當時就覺得這是幾十年以后的事情了，這個問題可以放一放，就沒有去細想到期后究竟是無償收回，還是有償收回。

　　嚴亞南：主要是因為考慮到規劃的不確定性？

　　蔣如高：是的，城市規劃不確定。即使規劃確定了，到時候也可能會改掉。

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　　嚴亞南：在土地批租改革之前，從中央到地方，關于土地有償使用究竟是以“征稅”還是“收費”的方式，曾經有過非常激烈的討論，也就是所謂的“稅費之爭”。我記得您是力主“收費”，而非“征稅”的，能否具體談談您的觀點？您的觀點在當時產生了哪些影響？

　　蔣如高：在我們搞土地批租改革之前，當時理論界和實際業務部門的同志都開始認識到城市土地應該有償使用。稅和費都可以解決土地無償使用的問題，但是到底是由財政部門征收土地使用稅呢，還是由土地管理部門收取土地使用費呢？在“收費”和“征稅”上有很多爭論。我個人認為“收費”比“征稅”更有利。

　　首先從理論根據上來講，土地有償使用的依據是馬克思主義的地租理論。土地使用費的實質就是地租，從上海來講主要是級差地租。級差地租與城市的形成、城市的建設和開發密切相關。為什么上海的土地要比其他地方的土地有吸引力呢？這是因為就全國而言，有一個級差收入。從上海本身來講，鬧市區和偏僻地區級差收入也不同，主要原因是基礎設施條件不同。上海的基礎設施是由國家和地方共同投資的，長期積累下來的市政基礎設施的欠賬誰來負擔？我覺得，如果要彌補上海市基礎設施欠賬，還是用“費”的形式比較好，因為欠賬主要靠地方解決。

　　第二，從發揮經濟杠桿作用方面來講，稅與費都有經濟杠桿的作用，問題是對于上海來講，哪一個杠桿更有調節作用。評判的標準就是中央關于城市經濟體制改革的決定，即是否對經濟起促進作用，乃至起更大的促進作用。

　　經濟杠桿的調節應該是非常靈活的，而不是呆板的。它要使企業能在對等的條件下展開競爭。從全國來講，960多萬平方公里，有大、中、小各類城市，設計每平方米每年征收0.3～1.2元土地使用稅，只有4倍差距，就很難使這個經濟杠桿適應經濟發展的需要，我們在研究設計中外合資企業征收土地使用費標準時，差距就有120倍。所以，我覺得，用土地使用費的形式更能體現經濟杠桿的靈活性，而且方法比較適當。因為收費是根據地理環境條件和用途，如果基礎設施環境得到改善，就可以提高收費標準。現在是哪個地方市口條件好，大家都搞，結果把國家應得的級差收入轉為企業收益。這樣就使企業沒有在同等條件下進行競爭，有些合資企業的中方利用國家的土地在發財，而國家卻一分錢也沒有拿到。另外，征收土地使用費，市政府可以草擬辦法，報市人大常委會。我們就可以制定比較詳細的條例，優惠和制約并存。比如，有些不適宜在這一地段的企業，可以采取行政措施和經濟措施相結合，限定時間讓企業搬遷；如果不搬，則加倍征收土地使用費。如果是稅，則因為沒有根據而不能搞。因此，土地使用費調頭快，能適應經濟改革的需要。

　　第三，收費有利于處理中央和地方的分成關系。當時有一種觀點認為，留給地方和中央不過是一個口袋進，一個口袋出，都是國家的錢。我認為這種觀點是算死賬，土地使用費這個杠桿運用得當，就能使全社會經濟效益提高，國家的收入就會提高。比如，當年財政部批準撫順市進行征收土地使用費的試點，僅一年就收得1300萬元，這樣，就能解決一部分市政建設資金。

　　另外，當時征收土地使用費后，在很短的時間里，就清退出土地10萬平方米，解決了一些企業的用地問題，這些土地再安排建設項目后就增加了新的利稅收入。

　　第四，可以費稅并舉，費稅同時收。費作為一種級差地租，稅則作為一種財產使用稅，這樣就能求同存異，解決矛盾。土地管理部門向用地單位征收土地使用費后，一部分作為國家財政收入上交給稅務部門。我當時建議，趕快解決土地使用費問題，可以在征收土地使用費的前提下，以一部分費作為稅上繳財政部門。

　　另一方面是要在土地使用費中，提取一定比例作為土地管理經費。我認為這樣做對增收節支有好處。征收土地使用費，由誰征？要不要土地管理機構？如果沒有必要的機構和力量，那么再好的辦法也是一句空話。沒有管理部門會造成有法不依。《憲法》規定，土地不能出租，但因為當時沒有監督，亂占濫用和私租的現象時有發生。因此，要使法律、法規、辦法得到完全實施，一定要解決土地管理部門的力量和經費問題。當時我提出，國家對土地管理部門的經費可以有三種辦法：一種是撥行政經費；另一種是統收統支，實報實銷，征收到的土地使用費全部上交國家，需要的開支，則造預算，待批準后使用；第三種辦法就是收支掛鉤，定比例留成。我個人傾向用第三種辦法，因為這樣，就可以調動土地管理部門的積極性，加強土地管理。不少區的領導也認為收支掛鉤，有利于管理土地。土地管理實際上代表著一個城市的管理水平，土地管理局成立以后，要實現土地管理現代化，就需要用飛機測量全市的土地，用電子計算機來儲存土地資料……這些都需要土地管理部門有足夠的人員、相應的現代化手段以及穩定的經費來源。

　　在1985年10月市計委計劃經濟研究所組織的研討會上，我講了我的觀點。那次會議，大家都各抒己見，暢所欲言，氣氛很活躍，倪天增副市長還參加了閉幕式，和我們大家合影。

　　嚴亞南：1985年10月，您在市計委召開的研討會上表達了在土地使用費中提取一定比例作為土地管理經費的愿望，在完成虹橋26號地塊批租后，這個愿望終于實現了。能否和我們談談，得到的第一筆土地出讓金是如何進行分配的？

　　蔣如高：我們收到批租款后，有2%留在我們局里，付給虹橋公司約30%的場地使用費和前期墊付的工作經費，另外大概有67%的款項由財政局專戶存儲為土地開發基金。

　　田漢雄：留在土地局的這部分工作經費，在當時可以說是相當重要了。一開始，批租一塊地大概要半年以后才能夠開始第二塊地，一年實際上也沒有幾塊地能批，所以財政同意撥付費用給土地局用作開展批租工作的經費。因為要到境外推廣，要到香港去，還要請人家來，都需要工作經費。后面的發展實在太快，快到什么程度？就我們區里來說，我是1993年10月離開靜安區到市土地局，我走的時候，靜安區建委賬戶里通過土地批租拿進來的錢（合同金額）有1.5億美元。除了要上交給市土地局一部分，還要用于動遷。當時我們區政府一年的稅收收入只有3億元人民幣。1993年的時候，美元兌人民幣最高的時候黑市價到了1:10。沒有這些錢，我們上海的舊城改造是沒辦法做的。

　　嚴亞南：非常感謝蔣局長今天精彩的回顧。您不僅為上海的土地管理開創出嶄新的工作格局，使上海的土地管理工作領全國風氣之先，為上海推進土地使用制度改革打下了扎實的工作基礎。同時，您與同事們探索出的土地使用制度改革新路，使上海成為日益繁榮、繁華的國際大都市。作為在這座城市中成長起來的年輕人，再次向您致以深深的感謝與敬意！同時，也感謝田老師生動、翔實的補充，讓我們能夠體味令人印象深刻的歷史細節。