口述：吳振興
    采訪：陸衛
    整理：陸衛 吳振興
    時間：2015年7月8日

　　撤縣建區是經國務院批準，于20世紀80年代后期開始實施的上海郊區行政區劃的一次重大調整和變革。當時，我在市委研究室工作，見證了這一重大調整和變革的過程。今天，我們回顧總結采取這一重大舉措的指導思想和方法、步驟，以及取得的明顯成效和存在的若干不足，對加強區縣建設，提高區縣機關行政能力，更好地發展區縣經濟，切實維護人民群眾根本利益，保持社會和諧穩定，有很強的現實意義。

　　上海郊區行政區劃的沿革

　　新中國成立后，上海成為中央的直轄市。為適應上海政治、經濟、社會和文化發展的需要，上海市行政區劃曾作過一系列調整。1949年5月上海解放時，全市劃分有20個市區和10個郊區；同年7月在郊區設立鄉鎮和行政村兩級組織。直至1955年，上海市行政區劃沒有大的變動。1956年后，隨著上海經濟、社會的發展和人口的增加，市區面積需要擴大，這一年城區由20個調整為14個，10個郊區中將原東郊區劃為市區，其余合并為東郊、西郊和北郊3個郊區，從而形成了15個市區和3個郊區的格局。那時，全市面積為654.46平方公里，其中，市區面積116.55平方公里，郊區面積513.56平方公里，水域面積24.35平方公里。1958年1月，為保證上海的市場供應，特別是糧食和副食品的供應，經國務院批準，將原屬江蘇省的上海、嘉定、寶山3個縣劃入上海市；同年10月，撤銷北郊、西郊，將東郊和東昌2區合并為浦東縣；11月，又將江蘇省的川沙、南匯、奉賢、松江、金山、青浦和崇明7個縣劃入上海市，這樣就形成了14個區和11個縣的格局，全市的轄區范圍擴大到5862.88平方公里，其中，市區面積144.79平方公里，郊區面積5718.09平方公里。1959年底至1960年初，又從上海、寶山縣劃出部分地區分別建立閔行區和吳淞區；到1961年1月，撤銷浦東縣，郊區為10個縣，面積為5797.02平方公里。1964年，由于市的工業體制變更，撤銷吳淞、閔行2區建制，分別劃歸楊浦、徐匯2區(80年代初又恢復吳淞、閔行2區建制)，上海市的行政區劃變為10個區和10個縣，形成了直轄市管縣的城市行政區劃的新模式。10個郊縣分別為：上海、嘉定、寶山、川沙、南匯、奉賢、松江、金山、青浦和崇明縣。此后，在較長時間里，全市區、縣級行政區劃沒有變動過，市區建制和面積也長期保持不變，這與我國長期實行計劃經濟的體制是密不可分的。

　　變城鄉分割為城鄉一體

　　由于歷史和主觀上的原因，在相當長的時期內，上海的城市工業和人口過于集中，處于超飽和狀態，尤其是中心城區，工業設備陳舊，技術落后，居民居住面積緊張，交通阻塞，環境污染。而郊縣城鎮則規模過小，布點分散，設施不完善，缺乏吸引力，小城鎮發展更是十分滯后。這是我國實行計劃經濟帶來的后果，也是城鄉二元結構直接導致的結果。

　　黨的十一屆三中全會以后，從農村開始的改革，深刻地改變著我國的經濟、社會面貌。可以說，在20世紀80年代末、90年代初，打破城鄉二元結構，實現城鄉一體化，是農村商品經濟大發展的必然，也是廣大農民群眾熱切的期盼和追求。當時的形勢有幾個特點：

　　一是城市經濟的發展呈現出你中有我、我中有你的趨勢。這一時期，郊區鄉鎮企業產品多數是為市區工業配套加工服務的，也有一部分是為外貿出口服務的，實際上是城市工業的延伸和補充。而市屬企業設在郊區的也很多，表明城鄉界限正在逐漸模糊。從城鄉經濟聯系看，相互支持、相互依存的關系也越來越密切。上海城市供應的農副產品主要立足于郊區，郊區在約500萬畝的耕地上，每年為全市提供自給有余的食油和30%的紡織用棉，以及60%—70%的豬、禽、蛋等副食品，蔬菜、鮮牛奶和淡水魚也主要依靠郊區供給。郊區鄉鎮企業為適應市區工業改組改造的需要，除繼續接受城市工業產品擴散，搞協作加工外，工農雙方還采用聯辦方式，發展城鄉工業經濟聯合體。此外，郊區在實現全市國民生產總值增長、財政收入增加、外貿出口發展和翻番目標等方面，也發揮著越來越重要的作用。在郊區農村經濟的發展中，市區工業、商業、外貿、科研部門和大專院校等，也始終給予巨大的支持和幫助。

　　二是城鄉分割的思想觀念正在不斷受到沖擊。在自然經濟時期，城鄉之間的差別是顯而易見的。城市搞工業，農村搞農業，城鄉人民缺少溝通、交流的基礎和條件。隨著黨的改革開放政策逐步深入人心，這一時期城鄉之間的交往日趨頻繁。大批城市工程技術人員下鄉，扶持鄉鎮企業，被稱作“星期日工程師”。大批農民進城，從事商業、服務業、運輸業和建筑業等。這是新中國成立后城鄉分割觀念受到的一次最大的挑戰和沖擊。

　　三是改造、振興上海的歷史重任把城鄉人民緊密地聯結在一起。就郊區而言，離開了城鄉一體化，就談不上有發達的鄉村，發達的基礎設施條件，發達的鄉鎮企業，發達的現代農副業生產，以及先進的農村生產力水平等。而市區的發展也越來越離不開郊區。從五六十年代累積起來，到80年代中期，上海市區“超載運行”的矛盾十分突出，城市的發展受到空間、交通、土地和勞動力等諸多因素的制約，這些都需要郊區為之配套，為之提供服務。

　　這正是20世紀80年代后期、90年代開始運作的撤縣建區所處的形勢和具備的客觀條件。

　　采取成熟一個、報批一個、穩步推進的原則

　　上海郊區撤縣建區是采取分步實施的原則。當時，京津滬3個直轄市中，北京和天津兩市都先于上海市對郊區部分縣實行撤縣建區，從而比較好地帶動和促進了兩市經濟、社會的發展。從時間順序上看，上海郊區撤縣建區的過程是：

　　1988年1月21日撤銷寶山縣、吳淞區，設立寶山區。

　　1992年9月26日撤銷上海縣、閔行區，設立閔行區。

　　1992年10月11日撤銷嘉定縣，設立嘉定區；撤銷川沙縣，以及從上海縣、南市區、黃浦區劃出部分地區，設立浦東新區。

　　1997年4月29日撤銷金山縣，將中石化上海金山實業公司的社會職能劃歸金山，設立金山區。

　　1998年2月17日撤銷松江縣，設立松江區。

　　1999年9月26日撤銷青浦縣，設立青浦區。

　　2001年1月9日撤銷南匯縣、奉賢縣，設立南匯區(現經國務院批準，劃歸浦東新區)、奉賢區。

　　崇明縣行政體制和區劃不變。但2005年7月實行“三島聯動”后，原屬寶山區的長興、橫沙兩島劃給崇明縣。

　　上海郊區撤縣建區大體上有4種模式：一是撤二建一。即把原來獨立的2個行政區劃撤掉后，建立一個新的行政區劃。如寶山區、閔行區；二是把縣級建制升格為區級建制。如嘉定區、南匯區、奉賢區、松江區和青浦區5個區；三是金山模式。鑒于中石化上海金山實業公司是一個特大型國有企業，撤并時將原石化公司的社會管理職能剝離開來，歸金山管理，將金山縣撤掉，建立金山區；四是浦東新區模式。中央批準設立浦東新區后，將川沙縣整建制和南市、黃浦兩區以及原上海縣的部分地區劃歸浦東，組建成新的浦東新區。

　　上海郊區在撤縣建區過程中，基本做到了平穩順利過渡，干部隊伍中沒有出現大的思想波動，經濟社會發展沒有受到影響，總體上是健康順利實施的。這與黨中央、國務院的關心、支持，上海市領導高度重視，郊區各級黨組織和政府有關部門，把工作做細做實分不開的。在具體做法方面，我們堅持了幾個原則：

　　第一個是堅持實事求是的原則。20世紀80年代中后期特別是90年代初期，上海市委、市政府主要領導對城鄉一體化問題進行了深入調查研究，明確提出上海郊區農村經濟已經和城市經濟連成一片，上海經濟的繁榮離不開郊區，要求全市各級干部都要樹立城鄉一體化的觀念，在規劃未來、發展經濟、安排布局、進行建設和對外開放等方面，都要把市區和郊區作為一個整體來考慮。當時寶山縣是郊區農村經濟比較發達的一個地區，全縣的經濟、社會發展亟待通過城市化來進一步帶動，因此，撤縣建區的內在動力很強。從實際情況看，當時吳淞區面積很小，原在寶山縣境內；寶山縣的主要領導機構又在吳淞區境內；而全國最大的鋼鐵企業——上海寶山鋼鐵公司的社會事業主要依托寶山縣，這樣交叉設置的行政區劃，顯然很不適應各方發展的需要。為統一規劃、統一管理、統一建設和統一財政，經國務院批準，上海郊區第一個撤縣建區的試點開始運作。具體方案是，撤銷吳淞區和寶山縣，合并設立寶山區。這一方案比較好地貫徹了實事求是的原則，因為寶山縣區域面積大，人口多，經濟上又較有實力。設立寶山區的目標就是要把寶山建成一個城鄉經濟相互依存、城鄉文化相互促進、工農差別逐步縮小、產業結構比較合理、服務功能比較完備的對市中心城區具有較強吸引力的適度規模的新型城區。閔行區的設置又是一個成功的范例。老閔行區區域面積不大，沒有經濟實力，基本上依附大企業，但在社區管理等方面較有經驗；而上海縣經過多年的發展，綜合經濟實力較強。面對經濟快速發展的需要，雙方連成一體，優勢互補，壯大實力，成了共同的要求。經反復協商，報國務院審批同意，1992年9月26日，宣布撤銷閔行區、上海縣，建立新的閔行區，這樣就把雙方的優勢集中了起來，使新建區在發展經濟和社會事業方面更具活力。這也較好地體現了實事求是、從實際出發的原則。

　　第二個是堅持成熟一個、報批一個的原則。90年代初，上海按照“一個龍頭、三個中心”的戰略目標和鄧小平提出的“一年一個樣，三年大變樣”的要求，提出要力爭把上海建設成為外向型、多功能、產業結構合理、科學技術先進、具有高度文明的社會主義現代化國際城市。在產業結構方面，積極貫徹“三二一”的產業發展方針，實施“退二進三”的產業發展戰略，大力發展第三產業，使其成為上海經濟發展的主要增長點，并大力推進第二產業即制造業逐步向郊區轉移。同時，這個時期的中心城區人口密度過大，大量人口開始向郊區遷移，中心城區得到較快擴展。因此，整個90年代，上海加快了撤縣建區的步伐，這既是郊縣的迫切要求，也是上海持續、穩定、協調發展的需要。在具體實施過程中，上海堅持成熟一個、報批一個，即撤縣建區條件相對比較成熟的先行報批。例如，嘉定縣經過10多年的改革開放，國民生產總值、工農業總產值，特別是鄉村企業產值，以及財政收入都躍上了一個新的臺階。全縣財政收入連續2年在全國獲第一名。基礎設施建設和小城鎮建設也取得長足進步。1988年全國第一條高速公路在嘉定正式通車。因此在市郊各縣中，嘉定撤縣建區的條件已經具備，1992年10月報請國務院審批同意，嘉定縣正式撤縣建區。此后，經過幾年運行，撤縣建區地區的經濟、社會等各項事業都邁出更加堅實的步伐，這對未實行撤縣建區的其他各縣，起到了示范推動作用，各縣積極落實有關措施，做了大量的準備工作，這樣，從90年代后期開始，上海加快了撤縣建區的步伐。1997年4月撤銷金山縣，石化總廠的社會職能劃歸金山，組建成金山區；1998年2月撤銷松江縣，建立松江區；1999年9月撤銷青浦縣，建立青浦區；2001年又撤銷南匯、奉賢兩縣，分別建立南匯區和奉賢區。這樣，除崇明縣外，原來市郊9縣都先后撤縣建區，成了上海中心城區的重要組成部分。“市區體現繁榮繁華，郊區體現實力水平”，撤縣建區后，郊區廣大干部進一步解放思想，抓住機遇，創新思路，振奮精神，迎來了一個新的發展時期。

　　第三個是充分調動和保護農村干部的積極性的原則。撤縣建區能否順利推進，一個關鍵問題，是要實行穩妥的干部政策，妥善協調和處理好各方面關系，充分調動和保護廣大干部的積極性。上海在實施撤縣建區之初，也是有教訓的。例如，寶山區初建時，因為吳淞區機構級別高，所以在考慮委辦局和鎮的干部安排時，原吳淞區干部安排擔任一把手的比較多，而熟悉農村工作，尤其是農村經濟工作的寶山縣干部，因級別相對偏低，不少原正職干部在新建區的部門只能任副職，這就不利于調動和激發原寶山縣干部的積極性。以后在實踐過程中，發現了這一問題，不再論資排輩，主要看一個干部的實際工作能力，不少崗位的干部配備作了相應調整，就比較好地調動了原區、縣干部雙方的積極性。閔行區的干部調配，一開始就注意這個問題。撤并建區初期，市里就明確宣布：一是新建區名稱叫閔行區；二是區政府所在地定在莘莊；三是新區一二把手由市委從外單位調配任命。對區主要部門干部的選配也做到公開、公正。原閔行區干部在社區管理等方面有優勢，上海縣干部則比較熟悉經濟工作，因此，有關街道、管理等部門的干部一般由原閔行區干部擔任正職，而經濟部門和鎮的主要領導，大多由上海縣干部擔任。區主要領導到任后，十分注意協調班子中原區、縣干部關系，處理問題沒有偏見，班子經過磨合到最后融合，帶動整個新區各級機構進入健康、有序運行的狀態。至于其他各縣，整建制改革提高了一個檔次，大多數干部級別都相應有了提升，撤縣建區工作普遍做到了平穩過渡，順利推進。

　　撤縣建區成效顯著，存在問題需要研究解決

　　撤縣建區對推動郊區經濟和社會發展的成效是十分顯著的。

　　一是有利于統一制訂規劃。一個城市的建設和發展，規劃十分重要。過去郊縣作規劃，大都從自己一個區域出發考慮。有的區、縣，如吳淞區和寶山縣，閔行區和上海縣，在同一個區域范圍內，但制訂規劃時互不通氣，各搞各的，造成規劃起點不高。撤縣建區后，在區域關系上，各區能主動接受中心城區的集聚輻射效應，研究制訂規劃不再局限于郊縣范圍，而是站在全市、全局的高度，立足全市6100多平方公里，而且和市有關部門進行深入交流溝通，這樣規劃的起點就比較高。例如，從工業布局看，閔行區1992年以前基本上沿襲了鄉鎮企業起步階段的歷史狀況，缺乏統一規劃，企業布點星羅棋布，遍地開花。撤縣建區后，按照市里“相對集中”的原則要求，著手全面規劃，建設各個鄉鎮的工業小區，同時構想開辟建設區級工業區，全區工業開始走上相對集中、合理布局的軌道。

　　二是有利于加強基礎設施建設。基礎設施屬公共發展服務領域，它是以滿足公眾基本要求為主要目的，以公益性為主要特征，以公共管理為主要管理手段的公共服務，其中包括道路、橋梁、電力、綠化、交通、垃圾和污水處理、信息和水利基礎設施建設等。在整個80年代和90年代初期，基礎設施建設投資的重點在市區。撤縣建區后，市里逐步向各區縣實行優惠傾斜政策，各縣原來享受的一些優惠政策繼續保留，對市里各區實行的一些扶持政策，所有新建區也都享受。如郊區的道路建設，以前大都依靠各縣自籌資金解決，現在則納入全市大市政一起考慮。市各條線對原市區采取的一些扶持政策也開始讓新建區享用。如費隨事轉，事權下放后，市里將有關費用同時下撥各區，以后又加大了轉移支付的力度，這對郊區發展無疑起到了極為積極的推進作用。例如，金山建區后，堅持城鄉統籌協調發展，著力改善基礎設施功能，在實現“村村通”(即每個村通公路)的基礎上，共拓寬、改建和新建公路32條，總長252公里。目前，全區共有國家公路52條，總長453公里，其中區管公路28條，總長183公里；高速公路6條，總長93公里，為全市19個區縣之最，在全國也名列前茅。

　　三是有利于促進產業結構調整。城市的生命力在于擁有高度有序的產業結構，這種結構必須充滿活力，并不斷優化。90年代中后期，市里明確規定，內環線以內及內環線周邊地區主要發展第三產業，逐步形成以金融、貿易、信息、管理和中介服務為主體的功能區域；內環線之外城郊接合地區主要發展第二產業，逐步成為以工業加工區，物流配送和儲運中心，以及大型居住區為主體的功能區域；外環線以外地區主要發展第一產業和以制造業為主的第二產業，逐步形成以產業化農業和現代化工業為主體的功能性區域。例如，南匯區以2001年撤縣建區為標志，逐步改變分散的鄉鎮經濟發展格局，實現工業向園區集中，不斷調整和優化產業結構和布局。近年來初步形成以產業區為載體，發展先進制造業，構建以臨港新城產業區為核心的產業發展格局，重點發展海洋工程裝備、船舶配套設備、專用成套設備、物流設備、軌道交通設備、光儀電一體化及汽車等現代裝備制造業。閔行區撤縣建區以前，鄉鎮企業包括村屬工業一直是上海縣工業的主體。撤縣建區后，外向型經濟得到迅速發展，之后，又強調走高科技發展之路，更加注重產業鏈、產業群的形成，新材料、新型裝備制造等重點產業已顯現出向集群發展的良好態勢。

　　四是有利于加快城鎮建設步伐。2001年，在郊區基本完成撤縣建區之后，市政府出臺了促進郊區試點城鎮發展的意見，提出構建“1個中心城、9個新城、60個左右新市鎮和600個左右中心村”的四級城鄉規劃體系。多年來，在市有關部門的支持配合下，經過各區、縣堅持不懈的努力，城鎮建設已取得階段性成果。郊區9個新城建設進展較快，如松江新城已基本建成；嘉定、臨港新城等初步形成了大市政框架，并建成了一批體現現代制造業、現代服務業以及與之相配套的社會事業的功能項目。寶山、閔行兩個具有中心城輔城功能的新城鎮，在提升城市功能、吸納中心城市人口方面發揮了重要作用。青浦、金山、奉賢等區，依托原有城鎮的歷史基礎和發展優勢，在發展服務產業和人口集聚等方面也取得長足進步。在試點城鎮建設發展過程中，城鎮功能經歷了一個從單一功能向多元功能、從簡單功能到綜合功能、從低級功能到相對高級功能的演進過程。

　　但是，撤縣建區畢竟是上海郊區行政區劃的重大調整，涉及方方面面的利益。在實踐中，我們結合實際情況，發現有幾個問題還需要研究解決。

　　第一，要進一步統籌城鄉協調發展。就是要處理好中心城區和郊區的關系，要在城鄉規劃、產業布局、基礎設施建設和公共服務一體化等方面進一步取得突破，促進公共資源在城鄉之間均衡配置，生產要素在城鄉之間自由流動，以推動城鄉經濟、社會發展更加協調、融合。

　　第二，要加大農業投入力度。關鍵是要加大市區各級財政支農力度，運用財政手段支持農業。要建立市財政支農資金不斷增長的機制，例如市、區財政對農業投入的增長幅度要高于經常性收入增長幅度；要較大幅度地增加對農田基本建設、農村水利建設等基礎設施建設的投入；要健全農業補貼制度，擴大范圍，提高標準，完善辦法，特別要探索建立將補貼款直接發放到務農和種糧農民手中的機制。

　　第三，要建立農民收入增長機制。要加大政府投入和培訓力度，提高農民特別是失地農民和青年農民培訓的針對性、有效性，增強農民的致富本領；要加快農村富余勞動力向二、三產業和城鎮轉移，要注重純農戶和低收入農戶的非農就業，提高就業水平，實現穩定就業；要保障農民對農村集體資產的收益權，努力增加農民的財產性收入；要擴大農村社會保險覆蓋面，逐步提高郊區農村的社會保障水平。

　　第四，要改變郊區社會事業相對落后的狀況。要進一步發揮城市優質社會事業資源對農村的輻射帶動作用，擴大市區優質社會資源對郊區的供給，加快形成比較完善的農村社會事業服務體系，特別是文化、教育和醫療衛生保障等方面的體系，提升農村社會服務水平，促使城鄉基本服務的均衡化發展。

　　由于堅持實事求是原則，較好地處理了一些關系，20世紀80年代后期，在上海郊區行政區劃史上的這次重大調整和變革，得以平穩實現。