口述：韓紅根
    采訪：賀夢嬌
    整理：韓紅根 賀夢嬌
    時間：2015年9月21日

　　長期以來，我國是一個農業人口占大多數的國家，農民是我們黨和政府深厚的群眾基礎，農村發展是實現現代化的關鍵任務，重視并解決好“三農”問題，在建設中國特色社會主義事業中具有特殊的重要性。從2000年起，黨中央、國務院在全國部署開展農村稅費改革，進而在鞏固農村稅費改革成果的基礎上全面推進農村綜合改革，極大地調動了積極性，又一次解放了農村生產力，推動了農村經濟發展和社會進步，而上海在開展此項工作中也有自己的特色。

　　以取消農業稅為核心的農村稅費改革

　　我有幸參與了農村稅費改革這項工作，回想起來，感慨萬千。

　　農村稅費改革是新時期黨中央、國務院為從根本上解決農民負擔問題，加強農業基礎、保護農民利益、維護農村穩定、促進農村發展而進行的一項重大改革，是繼土地改革、農村聯產承包責任制后，我國農村的第三次重大變革。2000年以來，農村稅費改革經歷了兩個階段：第一階段是從2000年至2003年，按照減輕、規范和穩定的原則正稅清費；第二階段是從2004年至2006年，按照“多予、少取、放活”的方針，減免直至全面取消農業稅。

　　2000年，黨中央和國務院曾發出《關于進行農村稅費改革試點工作的通知》(中發［2000］7號)。這是農村稅費改革的重要指導文件，對農村稅費改革試點工作的重大意義、指導思想、主要政策、配套措施、組織領導都提出了明確要求，并明確選擇安徽省以省單位先行試點。農村稅費改革試點政策的主要內容可概括為“三取消、兩調整、一改革”。這里我來具體介紹一下：

　　“三取消”是指取消鄉統籌費、農村教育集資等專門面向農民征收的行政事業性收費和政府性基金、集資；取消屠宰稅；逐步取消統一規定的農村勞動積累工和義務工。

　　“兩調整”是調整農業稅政策，農業稅按照農作物的常年產量和規定的稅率依法征收；調整農業特產稅政策，農業稅與農業特產稅不得重復交叉征收。

　　“一改革”即改革村提留征收使用辦法。村干部報酬、五保戶供養、村辦公經費等開支出，凡由農民上繳的村提留部分，采用新的農業稅附加方式統一收取，最高不超過農業稅正稅的20%。

　　2001年底，在總結兩年來安徽省試點經驗的基礎上，國務院又下發了《國務院辦公廳關于做好2002年擴大農村稅費改革試點工作的通知》(國辦發［2002］25號)。接著，各地按照中央的部署和要求，紛紛擴大了試點范圍。浙江、上海兩省市經國務院同意，根據自身財力情況，進行自主改革試點。于是，我們自2001年底開始，在全市范圍開展了農村稅費改革。總體上采取了“四大步驟”：

　　第一步，取消農民負擔的村提留鄉統籌費，減費不增稅。貫徹農村稅費改革“減輕、規范、穩定”六字方針，2001年上海市取消向農民征收的村提留鄉統籌費，減輕農民直接負擔1.8億元。同時，按照“減費不增稅”的原則，原先由農民繳納用于鄉鎮、村公益管理的1.8億元提留統籌費，全部由市級財政轉移支付用于農村基層組織正常運轉。

　　第二步，取消向農民征收的農業稅和停止“兩工”制度。根據全國農村稅費改革工作提出的“鼓勵有條件的省份盡量降低農業稅稅率”的要求，2003年上海市率先取消向農民征收農業稅，全市免征農業稅1.43億元，減輕農民負擔人均118元。同時停止執行義務工和積累工“兩工”制度。可以說，在這方面，我們上海走在了改革的前列。

　　第三步，全面取消農業稅，完成農業稅制改革。2004年，國務院提出了降低農業稅率直至最終取消農業稅的目標。上海市在這個基礎上再往前邁了一步，實行免征企業農業稅，實現了全面取消農業稅的目標，并從完成農村稅制改革逐步轉向開展農村綜合配套改革。

　　第四步，開展農村相關配套改革，鞏固農村稅費改革成果。重點推進鄉鎮行政區劃調整和農村社會事業發展體制改革，進一步加大公共財政對“三農”的投入，增強農村基層組織履行公共管理的能力，促進農村經濟和社會事業協調發展。

　　無論是當時還是現在看來，上海已在2004年基本完成農村稅費改革的工作目標并取得了明顯成效。我們可以從幾個方面看。第一方面，實現了上海郊區農民“零稅費”的目標。通過“三個取消、一個調整、一個改革”，上海郊區農民已經不再承擔任何農業稅賦社會性負擔，這對于農民而言是件大好事。當時的數據顯示，2010年上海郊區農村居民人均可支配收入已經達到13746元，居于全國之首。第二方面，加大了財政專項轉移支付的力度。取消農業稅后，2002年至2004年，本市各級政府共安排農村稅費改革專項轉移支付資金9.1億元，其中市級財政轉移支付7.49億元，占到81.3%。第三方面，建立了農村義務教育公共財政保障機制。從2003年起，上海逐年調整提高義務教育生均撥款標準，至2010年小學標準為1600元；初中為1800元。2009年全市實施城鄉統一的義務教育績效工資，使農村教師與中心城區教師收入持平。2010年本市教育經費總投入183.13億元，比2001年增長了239%。從此，農村地區的教育水平與城市地區的差距有了明顯的縮小。第四方面，促進了鄉鎮機構改革和職能轉變。通過鎮(鄉)、村調整和歸并，實行編制總量控制，減少財政供養人員。截至2010年底，本市有鎮(鄉)110個，行政村1695個，比稅費改革前縮減了50%左右。

　　2004年3月，溫家寶總理在十屆全國人大二次會議上作政府工作報告時莊嚴宣告，從2004年開始，除煙葉外，取消農業特產稅，逐步降低農業稅，平均每年降低1個百分點以上，5年內取消農業稅。隨著2005年中央加大減免農業稅力度，大多數省(自治區)自主決定提前免征農業稅，取消農業稅已經水到渠成。2005年12月29日，十屆全國人大常委會第十九次會議決定，1958年6月3日全國人大常委會通過的《中華人民共和國農業稅條例》，自2006年1月日起廢止。這一重大決定意味著在我國終結了傳統農業社會遺留下來的賦稅制度，延續了幾千年的“皇糧國稅”農業稅終于退出了歷史舞臺，9億農民依法徹底告別了繳納農業稅的時代。

　　以促進農村上層建筑變革為核心的“三項改革”

　　取消農業稅減輕了農民負擔，但是造成農民負擔重的一些深層次問題并沒有從根本上得到解決，這不僅涉及經濟領域的改革，而且涉及政治、社會、文化等領域的改革，是一次重大的制度創新和社會變革。2006年黨中央、國務院不失時機地作出部署，推進以“三項改革”為主要內容的農村綜合改革。

　　根據中央的部署，“三項改革”的目標是：按照鞏固農村稅費改革成果和完善社會主義市場經濟體制的要求，推進鄉鎮機構、農村義務教育和縣鄉財政管理體制改革，建立精干高效的農村行政管理體制和運行機制、覆蓋城鄉的公共財政制度、政府保障的農村義務教育體制，促進農民肩負增收和農村公益事業發展，全面推進社會主義新農村建設。“三項改革”的內容一是以轉變政府職能為重點，推進鄉鎮機構改革；二是以落實教育經費保障為重點，推進農村義務教育改革；三是以增強基層財政保障能力為重點，推進縣鄉財政管理體制改革。

　　2007年，在上海市委、市政府重視和市農村綜合改革工作領導小組的領導下，本市下發了《上海市人民政府關于推進農村綜合改革試點工作的實施意見》(滬府發［2007］9號)，并選擇南匯、奉賢、金山、崇明三區一縣先行起步，逐步向面上推開。

　　首先，我要說說鄉鎮機構改革。2006年，上海啟動了鄉鎮機構改革試點工作。先是選擇了5個鄉鎮進行探索性試點。2007年，試點擴大到浦東新區、金山區、松江區、奉賢區、南匯區和崇明縣(以下簡稱5區1縣)的57個鄉鎮，2008年全面推開。

　　鄉鎮機構改革主要推進了四項工作。一是促進鄉鎮政府轉變職能。圍繞建設服務型、法治型基層政府的目標，重點強化社會管理和公共服務職能，適當調整經濟管理職能，切實把工作重心從直接抓招商引資、生產經營等具體事務轉到對各類經濟主體加強示范引導、提供政策服務、優化投資環境上來。二是規范鄉鎮機構設置。根據精簡、統一、效能原則，鄉鎮黨政內設機構設置一般為7個，即辦公室、黨群工作辦公室、經濟發展辦公室、社會事業發展辦公室、社會穩定辦公室、社區管理辦公室、規劃建設和環境保護辦公室。行政編制按50—55名配備。根據政事分開、事企分開原則，綜合設置鄉鎮事業站所，將事業單位承擔的行政職能歸還鄉鎮政府，剝離其經營職能，強化公益服務性職能。鄉鎮事業單位設置一般為6個，即財經事務機構、文化衛生服務機構、社會保障機構、社區服務機構、農業服務機構、房地管理機構，并可根據自身發展需要另設一個事業單位。事業單位編制按50—80名配備。三是理順機關、事業單位人員的關系。通過改革，對鄉鎮機關、事業單位人員進行全面梳理，明確崗位和職責，建立了新型的人事制度。四是優化干部隊伍結構。在改革中，各試點單位采取競爭上崗、擇優提拔等方式，按規定程序選拔了一批優秀中青年層干部和事業單位負責人，使鄉鎮機關中層干部和事業單位領導班子結構得到較大改善。同時通過實行離崗休養、提前退休、清退借用等方式，妥善分流安置人員。

　　其次，在農村義務教育改革方面，我們以落實農村義務教育經費保障機制為重點，加大農村義務教育投入力度，合理配置城鄉教育資源，對農村教師實行傾斜政策，促進城鄉義務教育均衡發展。同樣推進了四項工作：一是加大市級財政轉移支付力度，均衡城鄉義務教育投入。2008年，將全市9年義務制教育生均經費基本標準提高到小學人均1400元，中學人均1600元，對低于全市義務教育生均撥款標準的郊區縣由市級財政予以補足。市級財政還安排了專項補貼資金，重點向奉賢、金山、崇明等遠郊區縣農村和財政比較困難的地區傾斜，使農村義務教育階段生均撥款與全市平均水平的差距明顯縮小。二是實行區縣統籌，完善農村義務教育經費財政保障機制。10個郊區縣全部實行農村義務教育經費區縣統籌，統籌內容包括人員經費、公用經費以及經常性項目經費，必要的教育基本設施建設投入。同時在區縣統籌基礎上，鼓勵財力比較好的鄉鎮增加教育投入，探索財政保障新機制。三是加強城鄉教育資源統籌，促進優質教育資源向農村輻射。建立了中心城區與郊區縣教育對口合作交流制度，在學校管理、師資隊伍建設、教育教學、教育科研等方面開展全面合作，提升農村義務教育辦學水平和教育質量。四是實行農村教師優惠政策，鼓勵和吸引教師到農村任教。通過職稱評定、資助津貼、人才柔性流動、延長支教教師退休年齡等優惠政策，吸引更多的教師、特別是師范院校的應屆畢業生到農村任教，提高了農村教師隊伍整體素質。

　　再次，在縣鄉財政管理體制改革方面。2007年3月，市財政局制定下發了《完善上海區縣以下財政體制的指導性意見》(滬財預［2007］23號)，以點帶面，逐步推進。通過制度建設，加強區縣對鄉鎮財政的監管，提高鄉鎮財政管理水平，規范鄉鎮的財政運作。通過體制安排，緩解鄉鎮的財力困難，逐步實現公共服務財力均等化。這方面改革主要是推進了三項工作：一是明確“十一五”期間以公共服務均等化為目標的區縣以下財政管理體制改革方向，確定了以“預算共編、賬戶統設、集中收付、采購統辦、票據統管、嚴控債務”為核心的改革要求。二是積極探索“鄉財縣管”改革模式。從上海實際出發，在三區一縣選取了12個財力相對困難的鄉鎮開展試點，取得初步成效。通過試點，加強了區縣財政對鄉鎮財政的指導管理，優化了鄉鎮支出結構，加大了財政轉移力度，緩解了鄉鎮財力困難。12個試點鄉鎮公共項目支出占總支出的比重由25.6%上升到30.8%，提高了5.2個百分點，人均財力均有不同程度的提高。三是建立改革成效考評激勵機制。從“鄉財縣管”制度建設及落實情況、人均財力差異縮小程度、公共服務水平提高程度、債務化解情況等四個方面對改革試點進行總結和考評，并通過轉移支付給予適當獎補，引導和推進鄉財縣管試點工作深入開展。

　　以促進城鄉統籌發展為核心的農村綜合改革

　　黨的十六屆五中全會提出了統籌城鄉經濟社會發展的基本方略。2006年中央一號文件明確提出了建設社會主義新農村的重大歷史任務。事實證明，我們上海城鄉統籌發展的綜合實力為不斷深化的農村綜合改革提供了堅實的物質基礎和制度保障，使得多項制度改革走在全國前列，提前實現了改革的目標。

　　在改革的過程中，上海的工作有了自己的特色。例如，實施村級公益事業建設“一事一議”財政獎補，推進農村村莊改造。

　  上海在推進新農村建設中，由各級政府給予財政資金專項扶持，有計劃地實施農村村莊改造工程，堅持以保護修繕、改善環境、完善功能、保持農村田園風光和江南水鄉自然生態景觀、傳承歷史文脈積淀為原則，切實改善當地村民的生產條件和人居環境。2008年，本市將農村村莊改造納入村級公益事業建設“一事一議”財政獎補試點范圍，制定下發了《關于本市農村村莊改造實行一事一議財政獎補試點工作的意見》(滬農委［2008］135號)和《關于本市實行村級公益事業建設一事一議財政獎補推進農村村莊改造的實施意見》(滬農委［2011］116號)、《上海市村級公益事業建設一事一議財政獎補項目和資金管理辦法》(滬農委［2011］128號)、《關于加強本市村莊改造長效管理若干意見》(滬府辦［2011］31號)等指導性文件，由試點逐步向面上推開。2009年，農村村莊改造“一事一議”財政獎補工作作為推進新農村建設的一項重要抓手，還列入了市政府實事項目和上海市第四輪環保三年行動計劃。截至2010年底，全市共有340個行政村開展了村莊改造工作，涉及2140個自然村落，受益農戶達13萬戶。

　　農村村莊改造“一事一議”財政獎補全過程，充分維護了當地村民的知情權、參與權、監督權和受益權，調動了農民參與新農村建設的積極性，發揮了農民的主體作用。通過實施村莊改造工程，農村基礎設施水平得到明顯提高。3年里，共計新改建道路1412公里，改造危橋720座，村內的主路、村支路、入戶路全部實現硬化，徹底改善了農民的出行條件；完成河道改造1058公里，試點村84%的農戶生活污水納入城鎮污水管網，或通過組團式生化污水處理設施基礎處理排放，有效整治了農村的水環境；完成農宅墻體整修1880萬平方米，清除露天糞坑1.4萬個，新建公共廁所426座，新建垃圾箱房約1900座，安裝路燈7700多座，整修公共活動場所17.7萬平方米，新增綠化總面積200萬平方米，栽種果樹約10萬株。當地村民的生產條件和居住環境明顯改善，農村面貌煥然一新。那個時候，許多來自市區的市民到了農村都不相信自己的眼睛：這哪里是原先臟亂差的農村？整潔的面貌讓新農村形象深入人心。

　　在改革的過程中，上海也加大對集體經濟相對困難村的政策扶持，建立健全村級組織運轉經費保障機制。

　　政府出臺了《關于支持農村基層組織增強公共服務能力意見的通知》(滬府［2007］86號)，明確對全市420個村級組織運轉經費保障困難、公共服務和社會管理能力薄弱的集體經濟相對困難村實行專項補助。由市級財政給予每村每年30萬元的補助，區縣負責對村級組織社會管理支出進行考核，并給予不低于20萬元的獎勵補貼。從2010年起，本市明確村級組織運轉經費保障工作由區縣人民政府負責，市級財政加大對財力困難區縣的轉移支付，引導和幫助區縣、鄉鎮落實保障責任。

　　2012年，上海9個郊區縣人民政府都結合本地區實際，制定了相關文件，確定了當地村級組織運轉經費保障標準，落實了資金來源。目前，上海已經逐步建立起公共財政補貼與村級集體積累相結合、資金來源穩定、民主管理規范的村級組織運轉經費保障機制。9個郊區(縣)按照不同的區域位置和財力狀況，大致分為三類：一是城郊接合部城鎮化地區，村級組織運轉經費基本保障120萬元左右；二是城鎮化發展地區，運轉經費基本保障100萬元左右；三是中遠郊農業規劃區，運轉經費基本保障70萬元左右。據初步統計，區縣政府財力用于保障村級組織運轉的補助資金，平均每個村約為35萬元。

　　在改革的過程中，我們化解墊交農業稅費債務，制止在新農村建設中發生新的村級債務。

　　在總結借鑒清理化解農村義務教育債務經驗的基礎上，本市積極探索公益性鄉村債務化解的途徑和辦法，重點完成了墊交農業稅費形成的村級債務。據2011年調查，本市存在墊交農業稅費債務109萬元，主要分布在郊區農業規劃區的鄉鎮。市綜改辦會同市財政部門召開區縣綜改、財政部門負責人會議，分析研究化債的政策措施，通過市、區縣兩級財政對集體經濟相對困難村的專項補助，落實了化債資金，實現了在2012年底前完成墊交農業稅費債務的工作目標。

　　在改革的過程中，我們也推進了國有農場辦社會職能屬地化改革，實現其平穩過渡和發展。

　　當時上海共有15個市域市屬國有農場，自1998年開始逐步推進社會職能屬地化改革，歷經10年，于2008年底已經全面完成市域市屬國有農場社會職能屬地化改革任務。改革以后，總體實現了以下目標：一是政企分開。將農場目前承擔的行政和社會管理職能全部剝離出來，交地方政府實施管理。二是權利和義務一致。農場將行政和社會管理職能全部移交地方政府后，財隨事轉，無償劃轉，人隨事轉，整建制移交。三是優化資源配置。在行政和社會職能屬地化移交中，重視行政區域內各種資源的優化配置，促進經濟發展，實現共建共贏，為建設和諧社區提供保證。四是有序推進、平穩過渡。雙方制定移交具體方案時，充分考慮移交后可能產生的社會矛盾，有針對性地做好工作預案，確保移交工作穩妥、穩步進行，維護社會穩定。

　　在改革的過程中，上海還推進了農村制度創新，建立農民增收長效機制，包括穩定完善農村土地承包關系，維護農戶的承包權益。2009年本市開展了穩定完善農村土地承包關系工作，進一步規范承包合同，發放承包權證，簽訂率達到99.68%，權證發放率99.44%。進一步規范農村土地承包經營權流轉市場，鎮(鄉)建立流轉管理服務中心，實行流轉信息網上公開、透明，實現了涉農地區承包地流轉管理與服務的全覆蓋。基本形成農村土地承包經營糾紛調解仲裁體系，9個涉農區縣全部成立了農村土地承包仲裁委員會，聘任專、兼職仲裁員102名、調解員237名，至2015年11月底，共受理了824件農村土地承包經營糾紛案，調處率達99.3%。建立農村土地承包檔案管理制度，切實維護農民的承包權益，促進農村社會穩定。

　　同時，也包括探索集體建設用地使用權流轉機制，維護農村集體經濟組織和農民的發展權。本市啟動了城鄉建設用地增減掛鉤、農民宅基地置換、集體建設用地使用權流轉等多項改革試點，旨在節約和集約使用土地，盤活農村集體存量建設用地，促進農村人口居住相對集中，改善農民居住條件和生態環境質量，實現集體財富的積累，推進城鎮化發展。

　　此外，還包括加強農村集體“三資”管理，維護農民對集體資產經營的收益權。根據黨的十七大提出的關于“探索集體經濟有效實現形式”，“創造條件讓更多群眾擁有財產性收入”的精神，本市積極探索村級集體經濟產權制度改革的途徑和模式，取得了重要突破。改革的目標是把傳統的村級集體經濟組織改建為社區股份合作社，并賦予法人地位，進一步明確產權，股份量化到人，實現按份共有、按股分配，創新村級集體經濟組織形式。目前已經有34個村實施了產權制度改革，農民可以在獲得就業工薪的同時享受村級集體資產經營收益的長期分配。我手頭的數據顯示，2010年，上海農村居民家庭人均可支配收入達到13746元，與2005年相比，5年間年均增長了10%。

　　就農村稅費改革這項工作看來，上海農村地區無論是環境面貌還是經濟制度，或是社會保障體系，都有了巨大的改變。對于政府部門而言，各方面的制度與模式有了完善；對于農民而言，日子也越過越好。作為改革的親歷者，我也感到十分自豪，因為能為新農村建設出自己的一份力。