編者按：2018年是我國改革開放40周年。40年櫛風沐雨，40年砥礪奮進，40年成就舉世矚目，40年歷程艱辛探索。上海是中國改革開放的窗口和縮影，“排頭兵”“先行者”，為慶祝改革開放40周年，反映上海在40年來許多鮮為人知的先行先試改革開放往事，中共上海市委研究室組織全市各黨史部門，在各方大力支持下，組織編寫了“上海改革開放40年口述系列叢書”，旨在通過親歷者的口述，收集和保存上海改革開放的歷史資料，為中國特色社會主義新時代改革開放再出發提供有益的借鑒。本文經澎湃新聞首發。

　　

　　澎湃新聞劉箏圖

　　口述：李樹銘（1990年7月調至外高橋保稅區工作，任開發公司黨委書記、副總經理）

　　采訪：郭繼、嚴亞南、許璇

　　整理：許璇

　　時間：2018年8月22日

　　我到外高橋保稅區之前是在上海港務局工作，任局長助理，和另外一個副局長分管港務局的生產和安全工作。1990年7月，局領導對我說，市里要召集各行各業開一些會，請大家談談對浦東開發的看法，你可以結合港務局的情況去談一談。后來我就到市委辦公廳去開會，黃菊、黃奇帆等同志出席了會議，與會的十幾個人一個一個談。我聯系港務局工作的實際，談到了黃浦江兩岸的裝卸公司太過密集的問題，應該跳出黃浦江向長江岸線發展。會議總結的時候，黃菊說最近要舉辦一系列調查研究的會議，聽聽各方面對浦東開發的意見。今天是第一場，你們各自談了看法，談得很好。

　　開好會后，過了一個周末，星期一，單位接到通知讓我到浦東去上班。去了我才知道，那天參加座談會的這些人，都到浦東大道141號去報到了。過了幾天，市委組織部部長羅世謙過來，在浦東宣布陸家嘴金融貿易區、金橋出口加工區、外高橋保稅區三個開發公司的班子組成。到這時我才知道，前面開座談會的用意，實際上應該是一個面試或者說是認認人頭。

　　從三千萬啟動資金起家

　　剛到外高橋保稅區時，10平方公里的開發地塊基本上都是農田，還有一些農民的住宅，當時市政府已經預征好了土地，變集體土地為國家土地。唯一一座像樣的建筑就是友好小學。因此，我們開發公司最初在浦東大道141號，也就是浦東開發辦所在地辦公，一個多月后，三家公司分別搬到由由飯店的6樓、7樓、8樓，在那邊辦公了一年多的時間。

　　

　　建設前的外高橋保稅區。

　　保稅區也是開發區，首先需要開發建設。我們不能總是待在后方，于是，我們在征地范圍內將原來的友好小學接收下來，在生活區內重新建造一座小學。將教學樓和部分已動遷的民宅暫時用作開發公司的前方辦公場所。工程部、招商引資部、辦公室一部分同志就在這些地方辦公，負責接待等工作。我們從由由飯店將客戶帶過去看開發地塊，會事先通知前方辦公人員，做好接待準備工作。當時我們公司不少員工是兩頭跑，輪流去外高橋辦公。條件比較艱苦，交通很不方便。公司買了一輛飛翼牌客車每天接職工到浦東上班，浦西停兩站，浦東停兩站，最后到辦公場所。平時要跑市規劃設計院等地方，就用公司的小轎車。

　　最初的開發啟動資金是向信托投資公司借的。一開始是說借給三家開發公司每家一億元人民幣，過了一段時間改成了共借給三家公司一億元，也就是說每家三千三百萬，最后定下來是借給每家公司三千萬。這個三千萬后來就作為三大上市公司股份制企業的國家股，一直到現在還投在里面，每年可享受我們上市公司的分紅。由于開發資金有限，我們最初的6個人過來工作時，工資關系和組織關系均保留在原單位。市長黃菊當時跟我們明確，在外高橋、金橋和陸家嘴三個開發公司沒有能力支付工資之前，由原單位支付工資、獎金、福利，直到能夠獨立發工資了，關系再調走。這樣的狀況持續了接近兩年，直到1992年2月28日，經國務院批準，上海市外高橋保稅區開發公司與中國銀行上海信托咨詢公司、港澳中銀集團屬下的中國建設投資（香港）有限公司、招商局集團（香港）有限公司，四方共同組建中外合資上海外高橋保稅區聯合發展有限公司。

　　

　　1990年9月，上海市外高橋保稅區開發公司、上海市金橋出口加工區開發公司和上海市陸家嘴金融貿易區開發公司成立。

　　萬事開頭難。我們把三千萬作為啟動資金，首先造倉庫。造了四個面積均為1萬平方米的保稅倉庫，每個倉庫的購入價大概是50萬美金，安裝費每平方米20元人民幣。以便企業充分利用國家給的優惠政策，我們后面造樓需要的一些設備，如電梯、空調都可以進口，因為免稅；進區企業也要先進設備，可以免稅就盡量進口，都可以放入到保稅倉庫中。這四個倉庫也是保稅區的第一批倉庫，確實派上了很大的用場，至今仍然在使用。

　　然后滾動進行地塊開發。我們開發一塊地塊，然后招商引資，再一點點往里面推進。我們先開發了位于保稅區北面的三塊地塊，土地賣給企業后，回收的資金再進行下一個地塊的開發。后來資金多了，這個滾動開發的速度就越來越快。開發管理區有一條界浜河，河以南的工業區先行開發0.453平方公里。這是根據三千萬所能夠做的事情確定的，同時我們也從其它地方借了一些款。要進行“七通一平”，先造好道路，然后造一個總管道，水、電、煤氣、通訊等所有的管子都埋在下面，接下來開發的地塊，需要水電煤等，就從總管道中接入。這些費用都是從三千萬里來的。界浜河的北面是管理中心區大樓，河的南面是工業區，一條雙向兩車道的主干道先造好，叫做“D緯三路”，七通一平也全部弄好。因為當時來不及起路名，所以豎的路叫“經路”，橫的路叫“緯路”。后來，副市長趙啟正同意用國家名和首都或城市合起來，各取一個字給路命名，比如日京路，就是取自“日本”“東京”，英倫路，取自“英國”“倫敦”，這些路名很有國際范兒。當然，新增道路的路名必須要報到上海市地名辦，由他們批了以后才能公開使用。

　　當時，國外企業來保稅區投資，一般是通過各個國家在中國的商務部門，從北京介紹到上海外經貿委，從外經貿委介紹到浦東，浦東開發辦再介紹給各個開發公司。根據投資企業的不同需求，先由浦東開發辦公室負責接待，對保稅有較大要求，看重交通運輸方便的就介紹到外高橋保稅區；純粹是工業的介紹到金橋開發區；如果要搞金融、貿易，就介紹到陸家嘴開發公司。比如他們打電話過來說有國外企業想來外高橋投資，我們就派人給他介紹具體政策之類。談一次是不行的，一般要談很多次。雙方談成簽約后，我們把水電煤氣等管道從總管通到他的開發地塊，解決該地塊的七通一平，然后他們再蓋辦公樓或廠房。我記得，保稅區第一家進來的外資企業是日本的JVC，是生產電視機、錄相機等電子產品的。JVC的代表被先安排到由由飯店，然后來到我們位于友好小學的辦公地點談，在小學的一個平臺可以看到隔壁要開發的地塊。進區后，JVC也很支持我們開發公司開展的各項活動。他們的總經理是個日本人，能講些簡單的中文，保稅區要舉行體育運動會、足球比賽，他們公司總會捐一些運動器械，如足球、跳繩之類，并積極報名參加。

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　　從封關到保稅區保稅功能的打造

　　保稅區是海關監管區，“境內關外”是以鐵絲網為界，隨著開發的逐步推進，到2000年，保稅區經歷了四次封關。在外高橋保稅區規劃面積10平方公里中，首期開發面積為4平方公里。1991年8月28日，保稅區第一塊地塊（0.453平方公里）正式動工建設。建設過程中發生了一個小插曲，海關總署要求第一塊保稅區開發地塊必須要用臨時圍墻封閉起來。我們請人專門設計圍墻，最下面是80厘米磚墻，上面是一大塊網片，最上面是三道橫的鐵絲，總高度為3米。圍墻建了十多片，有人去測量過，發現上面三道鐵絲低了3厘米。公司領導和工程部的同志十分重視，認為臨時圍墻也不能馬虎，要按海關批準的圖紙尺寸施工。然后將已建好的十多片圍墻重新調整，三道鐵絲拆掉，新建的抬高3厘米，符合設計的要求。

　　1992年3月，保稅區第一塊地塊隔離設施經海關總署驗收合格，開發進入全面啟動階段。在開發經營方面，由外高橋保稅區聯合發展有限公司暨開發股份有限公司負責第一期4平方公里的開發建設，外高橋保稅區港務公司負責外高橋新港區的建設經營。1993年4月17日，保稅區封關面積從0.453平方公里擴大到2平方公里，并開始第二期6平方公里土地的開發，李鵬總理來參加封關典禮并剪彩。浦東新區管委會決定建立兩個新開發公司，分別負責保稅區第二期各3平方公里的開發建設，以確立多元開發新格局。1994年12月19日，保稅區的封關面積再次擴大到5.5平方公里。至1994年底，首期開發的4平方公里區域內，市政基礎設施已基本完成。1997年6月18日，封關面積擴大到6.4平方公里，工業區基本上都在里面，全部封關。

　　上海外高橋保稅區是設有隔離設施的實行特殊管理的經濟區域，貨物可以在保稅區與境外之間自由出入，免征關稅和進口環節稅，免驗許可證件，免予常規的海關監管手續（國家禁止進出口和特殊規定的貨物除外）。上海外高橋保稅區是全國第一家保稅區，在國內沒有現成的經驗可以借鑒，很多方面，我們也是摸著石頭過河，在探索中前進。要想招商引資，吸引盡可能多的企業入駐保稅區，我們要明確優惠政策，提供優質服務。

　　首先，保稅區最基本的功能是保稅，充分發揮其保稅優勢。在保稅區里，只要貨物沒有出大門，就還算是關外的，這就是我們經常說的“境內關外”。也就是說，在保稅區內，貨物是不用交關稅的，企業只要付倉儲費即可。直至貨物離開保稅區，才需要進行核銷、交關稅。提多少貨物離開保稅區，交多少關稅。比如說，一個以有色金屬為原料的企業，如果國際上他所需要的有色金屬比較緊張，就可以一次性多進口一點，放在保稅區倉庫里。當生產需要的時候，再分批提取，提取一次報一次關，付相應的關稅。但這樣就產生一個問題，海關是不是要派工作人員長期駐守在每個倉庫。一來海關沒有這么多關員；二來監管核銷過程也很繁復。我們跟海關經過多次會談，敲定了相應的政策，保稅倉庫的監管交給開發公司，海關需要我們做什么，我們就來做；假如貨物要核銷了，我們可以提前兩天將相關信息報給海關，哪家公司有多少貨物要出去，海關到時派關員到現場來辦理。海關關員檢查提出去多少貨物，跟報關清單上面是否一致，關稅到海關去交掉，貨物就可以運出。1992年4月8日，上海海關駐外高橋保稅區辦事處掛牌對外辦公。1995年正式成立上海外高橋海關。外高橋保稅區海關于1994年在全國率先建成使用EDI報關系統，實現海關報關當場辦理。一開始保稅儲存期只有一年，但進區企業覺得時間太短不方便。企業需要的原料或貨物可以便宜的時候在國際上買進，放在保稅倉庫，需要的時候再提出來，這就方便了工廠加工需要，也降低了成本。所以后來規定任何商品（除武器、毒品及有污染的物品之外）均被允許長期保稅存放或展示，海關不征收任何監管費用。

　　第二，以制度形式明確規范管理。1990年9月，市政府頒布《上海市外高橋保稅區管理辦法》，對區內企業的投資及經營管理、稅收優惠等做了明文規定。明確禁止舉辦對環境造成污染的項目，要打造一個綠色的保稅區。1992年3月，成立上海市外高橋保稅區管理委員會，作為上海市政府的派出機構（浦東新區管委會成立后為新區管理機關的派出機構），統一管理，集中處理保稅區內的行政事務。管委會實行委員會制，海關、商檢、公安和財政稅務等部門負責人成為保稅區管委會的委員，統一協調和處理有關問題。1992年12月，外高橋保稅區管委會制訂了《上海市外高橋保稅區規劃和建設管理辦法》（試行），對很多規范進一步進行了明確。比如說，規定了企業在手續齊全后多長時間內，必須進行地塊的開發建設，禁止囤地高價賣出。1996年12月，根據國家有關法律、法規，借鑒國際自由貿易區通行規則，上海發布了《上海外高橋保稅區條例》，促進了保稅區的管理，對外也越來越開放。

　　

　　上海外高橋保稅區管理委員會。

　　外高橋保稅區對投資企業實行承諾告知制度。我們在招商引資時，跟來辦廠、搞進出口貿易的企業講清楚有哪些優惠政策，土地多少錢，水電煤氣怎么配套，海關對貨物核銷是怎樣規定的，我們先跟對方講清楚。他們還沒進保稅區，政策與管理辦法就已經一目了然。還有區內開發地塊的容積率、綠化率、建筑標準等都提前告知，大家共同遵守。這也就是我們現在說的承諾告知，以前是說這個不好弄、那個不好搞，規定得很細，現在就是你不能做的我給你講清楚，我沒有講的都可以做，類似于我們今天說的負面清單。

　　第三，對于有意來投資的企業，我們逐漸做到了從咨詢到簽約的一站式服務。1993年下半年開始，外高橋保稅區管委會、海關、工商、稅務、銀行，全部都到管理中心辦公了，為區內企業提供便利。現在要來保稅區注冊企業或投資，可以先在外高橋的網站上了解大概政策，然后來管理中心當面咨詢，工商、稅務、海關都位于管理中心，所有的問題都可以解決。如果要注冊一個企業，相關的部門不用一家家去跑，管理中心有專人接待、登記，把所有政策都解釋清楚。我從來沒有聽到過有企業反映，到你們保稅區來很煩，要跑工商、要跑稅務、要跑海關，這個卡我們那個卡我們……保稅區的開發公司無論是物業管理還是業務上，都為企業提供便利優質的服務。之前要跑好幾天辦理的工作，現在一天全部可以解決。

　　再者，保稅區生產性企業提供政策優惠，自獲利年度起兩免三減半，即第一、第二年免交企業所得稅，第三年的所得稅減半征收。

　　在上述優惠政策吸引下，保稅區發展速度也很快，從一開始沒有幾家企業入駐，到現在發展到38870家企業，其中外資企業12551家，內資企業26319家。2017年保稅區進出口貿易總額9220.09億元，其中進口6763.26億元，出口2456.83億元。進出口總額占浦東新區的50%，占全市總額的25%。

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　　特殊的運作機制為保稅區建設保駕護航

　　外高橋保稅區是中國大陸啟動最早、規模最大、產業最全、輻射最廣的保稅區。發展至今，已經成為國內海關特殊監管區域發展的龍頭，具有先發優勢。后來全國相繼成立了十幾個保稅區，但是很多政策都是外高橋保稅區成熟后推廣開來的。

　　為了理順開發公司與政府的職責，1992年初市長黃菊到金橋調研時，召集三個開發公司主要負責人去開會，每個公司匯報半個小時。聽完匯報后，黃菊給我們明確了開發的重點在什么地方，并且劃分清楚市里和開發公司的職責界限，哪些是開發公司的職責，哪些是政府的職責。外高橋保稅區10平方公里開發區以內即開發公司管理范圍，所有投資都由開發公司利用相關政策，籌措資金負責解決。政府已經幫我們解決了啟動資金，即信托公司借給我們的三千萬，后面就靠我們自己去滾動開發了。而10平方公里紅線以外的是市里面的事情，各種市政配套由政府來解決。市政府一年內將楊高路建設好，使三個開發區連了起來。后來，開發區內總管道與市政管道的接通，費用是開發區與政府共同承擔的。另外，還明確了公司的發展規劃必須報給浦東新區，浦東新區匯總后作為每年的總體規劃上報給市政府。這樣開發公司的職責更加明確，發展思路也更加清晰。政府相關部門與開發公司齊心協力，促進保稅區發展。國家的政策定下來后，專業的部門與我們實際投入開發的開發公司及時對接，經常討論研究，相互交流，如何從實際出發，使政策更加明確、可操作。

　　1992年4月，李鵬總理來參加封關典禮剪彩，現場題詞“開發浦東，振興上海”，并提出幾點要求，一是要使保稅區的政策讓每個區內企業都知道；二是向全國乃至全世界宣傳外高橋保稅區；三保稅區不能成為走私區。經過媒體的宣傳報道，外高橋保稅區的影響力擴大，很多企業慕名而來，加速了保稅區的發展。

　　在外高橋、金橋、陸家嘴三個開發區中，外高橋保稅區面積最大，為了加快開發速度，外高橋共成立了三個公司，推進開發。分別是上海外高橋保稅區聯合發展有限公司，簡稱“外聯發”，負責開發第一期的四平方公里地塊；上海市外高橋保稅區新發展有限公司，簡稱“新發展”以及上海市外高橋保稅區三聯發展有限公司，簡稱“三公司”，分別負責開發第二期的各三平方公里。三個開發公司共同開發，大大提高了開發速度，也減輕了單個公司籌措資金的壓力。三個公司人員也比較熟悉，“新發展”和“三公司”的一些領導是從我們“外聯發”出去的，大家一起經常相互交流開發中的經驗，共同探討遇到的共性問題。這一點是外高橋保稅區能夠快速發展的秘訣之一。

　　此外，經常與國內外保稅區有經驗的開發公司交流，相互學習，使我們少走一些彎路，更快發展。

　　經過近30年的發展，外高橋保稅區由最開始封關的0.453平方公里已經擴展到如今的20平方公里。最初到外高橋保稅區工作的只有6個人，由于當時資金有限，第一批職工包括財務、招商引資、總務后勤，加上幾位經理一共也就20人不到。這些人基本上都在公司工作到退休，對公司有深厚的感情，看著保稅區由一處水稻地發展壯大，有強烈的榮譽感和自豪感。

　　【口述人簡介】

　　李樹銘，1947年2月生。曾任上海港務局局長助理。1990年7月調至外高橋保稅區工作，任開發公司黨委書記、副總經理。1999年10月至2003年6月，任上海外高橋（集團）有限公司黨委副書記。2003年6月至2007年4月，任浦東新區人大財經工作委員會主任。見證了外高橋保稅區的成長歷程。