3月9日，住建部長在“兩會”新聞發(fā)布會上宣布：2000年以前建成的城市老舊小區(qū)都要納入城市更新范圍，因地制宜實施改造。近年來，上海市大力實施城市更新、老舊小區(qū)改造，讓“老房子”變成更宜居的“好房子”。2024年，上海加快推進(jìn)“兩舊一村”改造攻堅，全市完成零星舊改項目13.6萬平方米，完成舊住房成套改造31.11萬平方米，啟動城中村改造項目21個。2025年2月，上海市提出全面完成中心城區(qū)零星二級舊里以下房屋改造，完成不成套舊住房改造31萬平方米，啟動城中村改造項目25個。

徐匯區(qū)“市民村”是改革開放初期上海較早開展舊區(qū)改造的地塊之一，采用“政府牽頭，企業(yè)出資，集資聯(lián)建”的辦法，在城市舊區(qū)改造方面探索出了一條新的思路，積累了寶貴的經(jīng)驗。下面，就讓我們通過親歷者口述回顧這段建設(shè)全過程。

高德元，1981年任徐匯區(qū)住宅建設(shè)辦公室副主任，1984年擔(dān)任徐匯區(qū)“市民村”聯(lián)合建設(shè)指揮部副總指揮，1986年任總指揮直至工程竣工，1998年退休。他經(jīng)歷了徐匯區(qū)“市民村”改造工程從規(guī)劃、動遷到建成回搬的全過程，親歷了建設(shè)過程中的許多重大決策。

口述：高德元

采訪：胡光祥、劉紅兵

整理：劉紅兵

徐匯區(qū)“市民村”地塊位于上海交通大學(xué)以南，占地面積14.5公頃。新中國成立后由于規(guī)劃部門將該地塊列入上海交通大學(xué)擴展用地，因此該地區(qū)棚戶簡屋長期得不到改造，居民的居住條件十分惡劣，“雨天屋漏水，看病靠人背”，居民要求改善居住條件的呼聲十分強烈。1985年，在市有關(guān)部門的支持下，徐匯區(qū)委、區(qū)政府采用“政府牽頭，企業(yè)出資，集資聯(lián)建”的辦法，在政府沒有一分錢資金投入的情況下，完成了舊區(qū)改造，既改善了居民的居住條件，又解決了企事業(yè)單位職工的住房困難。“市民村”改造工程，創(chuàng)造了當(dāng)時區(qū)級政府舊區(qū)改造工作的幾個“最”，即占地面積最大、動遷居民人數(shù)最多、動遷速度最快、建房規(guī)模最大，它的建成為徐匯區(qū)以后舊區(qū)成片改造提供了可貴的經(jīng)驗。

“夜蘆寺”經(jīng)歷八年改造

“市民村”原是徐匯區(qū)最大危房棚戶區(qū)，它位于上海交通大學(xué)南側(cè)，在廣元西路、虹橋路以北，番禺路以東，占地14.5公頃，改造以后就成為現(xiàn)在的“樂山新村”。原有“市民村”、四三三、后胡、番禺四個里委，村內(nèi)共有居民3620戶以及大小單位62個，共居住1.4萬余人。日本人曾在這里營建“同文書院”，抗戰(zhàn)前夕，該書院被炸為廢墟。解放前，這里冷僻荒涼，因蘆葦叢生，得名“夜蘆寺”。一些從蘇北、安徽等地逃荒來滬的難民以及手工藝人相繼涌來占地搭棚，安家落戶，辦起簡易工廠，逐步形成了較大規(guī)模的村宅，成為勞動人民集居的棚戶區(qū)。解放后，由于人口逐年增長，有半數(shù)以上的居民私自搭建擴建，使得居住矛盾更加突出，道路更加狹窄，水、電、煤也無法配套。居民間流傳一個順口溜“雨天水進(jìn)屋，晴天灰茫茫，出門不見路，救護靠人背”，意思說生病連擔(dān)架都抬不進(jìn)來，生活條件極為惡劣。居民要求改建的呼聲十分強烈，村內(nèi)曾有200余戶居民聯(lián)名寫信給國務(wù)院要求改建。但由于該地塊為上海交通大學(xué)擴建保留用地，市里無法列入改造計劃。后國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)親臨該地區(qū)進(jìn)行調(diào)研，認(rèn)為該地塊拆遷居民多，成本太大，決定易地在閔行區(qū)建一個交大分校，該地塊才被正式列入上海市政府1984年的改建計劃。

當(dāng)時上海市民住房困難戶數(shù)多，以往單靠政府出資建房分配，對困難戶包下來的方式已經(jīng)不能適應(yīng)形勢，其后果只會導(dǎo)致政府包袱越來越重，居民困難越來越多。乘著改革的東風(fēng)，本市住房分配制度也進(jìn)入了試驗階段，住宅建設(shè)出現(xiàn)了多元化、多渠道的形式。當(dāng)時的住房建設(shè)仍有較強的計劃經(jīng)濟色彩，主要依靠中央財政和地方財政，但也出現(xiàn)了單位集資和個人出資建房的形式。在這個背景下，“市民村”的舊區(qū)改造有了轉(zhuǎn)機。當(dāng)時市里批到我區(qū)建造計劃有80多萬平方米．而那時我區(qū)一年的開工面積也只有2—3萬平方米，竣工面積5000—10000平方米。因此任務(wù)非常艱巨。區(qū)委、區(qū)政府領(lǐng)導(dǎo)審時度勢，經(jīng)過深入的調(diào)查，反復(fù)測算，制定了“成片改造，集資聯(lián)建”的方案，不花政府一分錢，改造“市民村”地區(qū)。方案出臺后，中央在滬單位及市屬單位紛紛申報建房計劃，籌集財力、物力，建造解困用房。“市民村”舊區(qū)改造工程規(guī)劃建造面積32.64萬平方米，其中高層11幢12.77萬平方米。多層36幢17.2萬平方米，公建配套3萬平方米，人防7000平方米，設(shè)計建成住宅6000余套，總投資2.14億元。該規(guī)劃向市有關(guān)部門報批時，得到了大力支持，很快獲得批準(zhǔn)。1985年3月8日，動遷指揮部門在文化廣場召開居民動遷大會，共有動遷戶、動遷單位、職工單位、市有關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)一萬多人參加，堪稱上海歷史上規(guī)模最大、參加人員最多的一次動遷會。會后，由于準(zhǔn)備充分，實施到位，僅用了15個月的時間就將3620戶居民和62個單位全部動遷完畢。1986年7月1日開始施工場地的“三通一平”，用了3個月的時間，場地一次性出清，地下管道全部鋪設(shè)到位。1986年10月1日正式開工，至1992年年底全部竣工。前后經(jīng)過8年的努力，“市民村”改造工程取得了顯著的成效，大大改善了居民的居住條件和居住環(huán)境，使大家感受到了黨和政府的溫暖。

八年實踐換來珍貴體會

回顧“市民村”的改造實踐，主要有以下幾個體會：

第一，總體規(guī)劃設(shè)計注重了經(jīng)濟效益和社會效益。沒有經(jīng)濟效益就得不到參建單位的加入，沒有社會效益居民和動遷單位也不會支持，因此在當(dāng)時的計劃經(jīng)濟體制下，強調(diào)經(jīng)濟效益和社會效益并舉也是個大膽的設(shè)想。“市民村”的總體規(guī)劃方案，是從當(dāng)時十多種方案里經(jīng)過反復(fù)比較，精心篩選后定型的。這個方案的總體指導(dǎo)思想是急群眾所急，解群眾所難，加快改建速度，不搞“胡子工程”。因為是危改工程，群眾是很心急的，要全面展開一次性建設(shè)，要考慮時間問題，畢竟居民在臨時居所不方便，因此壓力很大。工程方案同時還貫徹了“先安置居民，后單位得益”的分房原則，在動遷、拆遷、施工、配套、回遷等過程中堅持一次性整體實施，做到先地下后地上，優(yōu)先施工多層住宅，達(dá)到建好一幢配套交付使用一幢，這樣使居民早日回遷。改造的過程中，還做到了改造危房和解決困難相結(jié)合，努力提高居民的居住條件，改善生活環(huán)境。

實踐證明，這些政策原則是行之有效的，因而很得民心，得到動遷戶的積極擁護。“市民村”的住宅設(shè)計采用煤水電“三表”到戶，暗線進(jìn)室，煤、衛(wèi)獨用，給居民的裝修提供了不少方便。灶間面積不小于4平方米，一般是4到7個平方，可以放冰箱，衛(wèi)生間在3平方米以上，可以放洗衣機和浴缸，在當(dāng)時是非常具有超前意識的。居民對此感到滿意。動遷前指揮部就已經(jīng)把設(shè)計方案向居民做了宣傳，得到他們的支持。

在小區(qū)的布局上，優(yōu)先滿足居民的回遷，盡量將11幢高層住宅錯落有致地形成扇形布置在小區(qū)的邊沿。這樣既方便先施工36幢多層，又增添了小區(qū)景觀。高層住宅特別是24層的高層在徐匯區(qū)是第一次，那時候華亭賓館也開始建了高樓，但那是賓館，住宅樓建這么高是第一次。改建后，公建配套總面積3萬平方米，加上補償面積，占總施工面積的10%，其中新建標(biāo)準(zhǔn)小學(xué)1所，有24個班級，上海市區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)化小學(xué)我們這里是第一個。另外還配建了托兒所2所，有16個班級，幼兒園1所，有9個班級。此外，還設(shè)置了菜場、浴室、商店、旅館、銀行、保險、郵電所以及里委、管養(yǎng)段和自行車庫等，配套功能齊全，充分保障了居民生活的需要。

為使住宅小區(qū)環(huán)境優(yōu)美，除了全面搞好住宅區(qū)綠化，還專門辟出600平方米的中心綠地，將住宅群和工廠隔開，既提高了住宅小區(qū)的綠化覆蓋率，又防止了噪音。

第二，做到整體動遷和回搬，周期短，見效快。對“市民村”居民和單位的動遷采取了“全面動員、整體動遷”的做法，從1985年3月的動遷大會后到1986年6月，僅用了15個月的時間就完成了動遷任務(wù)。指揮部主要抓了以下幾個環(huán)節(jié)：精心安置。動遷工作中動遷戶的臨時住房成為一個大問題，按照協(xié)議，臨時過渡房由各參建單位交付解決，經(jīng)指揮部驗收認(rèn)可后使用，并由各參建單位承包臨時過渡房的管理和維修。臨時管理小組負(fù)責(zé)日常管理和矛盾處理，上傳下達(dá)，反饋信息，定期檢查，對屋漏滲水、斷水等問題進(jìn)行督促解決。同時想方設(shè)法方便過渡居民，在臨時房地點增設(shè)小商店，配備滅火器材。有的地方還辦了簡易托兒所，裝了公用電話，建了配電間，用三輪車定期送煤餅等，使居民在臨時房中住得安全、方便、安心。

進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)。由區(qū)建委牽頭，從區(qū)建委系統(tǒng)和參建單位抽調(diào)250多名動遷人員。由于動遷人員來自各行各業(yè)，大部分都沒有動遷的經(jīng)驗，動遷業(yè)務(wù)比較生疏，指揮部從方針政策、工作方法等方面安排了講課和實踐訓(xùn)練，并要求動遷前對所有動遷戶和動遷單位進(jìn)行詳細(xì)的摸底，做到心中有數(shù)。所有動遷人員分成四個動遷塊，每3人一組，負(fù)責(zé)落實包干20多戶動遷居民和單位。

實行目標(biāo)管理。動遷過程中，實行劃片包干，責(zé)任到人的方法，將動遷戶按自然里委劃成四個動遷塊，動遷和回遷一包到底，工作的好壞同參建單位分房的先后和樓層掛鉤，形成連鎖管理體系。對動遷工作分期提出目標(biāo)，限期完成任務(wù)，這樣既調(diào)動了工作人員的積極性，又便于決策指揮。上千戶人家的同時動遷在當(dāng)時的規(guī)模相當(dāng)大，我們在實踐中摸索出來的做法對徐匯區(qū)后來的城區(qū)改造、大片拆遷工作提供了經(jīng)驗。

第三，綜合建設(shè)，集中配套，是多快好省改建舊區(qū)的有效途徑。“市民村”舊區(qū)的改建面廣量大，是極為復(fù)雜的系統(tǒng)工程，而且整體連續(xù)性以及時間要求很高，稍有脫節(jié)，就會造成連鎖反應(yīng)，發(fā)生損失。經(jīng)過仔細(xì)地勘查，認(rèn)真地研究，指揮部決定對“市民村”的改建實行綜合建設(shè)、集中配套的施工方式。綜合建設(shè)、集中配套，現(xiàn)在是普遍的做法，在當(dāng)時是很新的。因為那個時候的舊區(qū)改造都是零零星星的，今天蓋兩幢樓，明天再蓋幾幢，又要挖路鋪管，灰塵滿天，噪音擾民，群眾意見很大，引發(fā)的問題也很多。實踐證明，成片改造的效果比較明顯：

首先，有利于“先地下后地上”施工步驟的進(jìn)行。居民區(qū)內(nèi)全長1300米，寬10米的主要干道以及1050米的下水道，于1986年7月一次性修竣，全線通車，下水道同步泄水，施工用電用水一次性接通，正常供電供水，保證了施工的順利進(jìn)行，節(jié)約了寶貴的時間。

其次，施工速度加快。施工場地由于一次性交付使用，場地比較大，鋪得開，為保證施工速度創(chuàng)造了很好的條件。在具體的施工單位問題上，我們也動了很大的腦筋。因為當(dāng)時上海的施工單位特別缺，外地單位駐上海的又很少，如果以本地的力量進(jìn)行施工，那么至少要用8—10年才能完成任務(wù)。在市建委領(lǐng)導(dǎo)的親自關(guān)心下，我們聘請了四川省建筑總公司下屬的幾個公司來承擔(dān)施工任務(wù)。當(dāng)時四川省建筑總公司來徐匯區(qū)施工的有5000多名建筑工人，其中2500多人到了田林新村基地，2500多人就到了“市民村”基地。各種吊裝、運輸機械也迅速到位，在場地上也能夠充分舒展。制樁和水泥、鋼材等庫房都設(shè)在現(xiàn)場，既方便了加快施工速度，又節(jié)約了材料的二次撥運費用。

第三，便于施工現(xiàn)場管理，提高工程質(zhì)量。因為上海是比較典型的軟土地基，一般的多層樓房如不經(jīng)過特殊處理，3—5年后將會出現(xiàn)不同程度的沉降，最多的達(dá)到30公分。針對這個問題，指揮部加強了現(xiàn)場施工管理和工藝改進(jìn)，通過打短樁的方式較好地解決了沉降問題，小區(qū)的各類基礎(chǔ)設(shè)施至今仍完好無損，工程質(zhì)量得到充分的保證。工程竣工后，經(jīng)市、區(qū)質(zhì)檢站檢查和驗收，全部一次合格通過，優(yōu)良率達(dá)到80%以上。

第四，有利于嚴(yán)格預(yù)算審核，節(jié)省工程成本。“市民村”每一項工程預(yù)算都經(jīng)過嚴(yán)格的審核。為解決上面提到的沉降問題，我們采用了打短樁的方式。當(dāng)時打短樁的方法通常在廠房建設(shè)和工業(yè)建設(shè)中采用，現(xiàn)在被應(yīng)用到民用建筑上，也算一個創(chuàng)新。按照36幢多層住宅的規(guī)劃，設(shè)計共需16000多根16米的短樁，全部采用焊接安裝工藝，每根預(yù)算費用為299.62元，共計樁接費480萬元，費用很高。后技術(shù)人員經(jīng)過精心設(shè)計，在確保質(zhì)量的基礎(chǔ)上，改用螺栓接樁，節(jié)省工程經(jīng)費600多萬元。

第五，吸引參建單位共同參與基地的開發(fā)管理。“市民村”改建投資規(guī)模大，參建單位來自46個不同行業(yè)，互不相關(guān)，各自管理，有各自的利益，每逢重大問題討論，往往各執(zhí)一詞，很難統(tǒng)一意見。如何將這些松散的單位有機地整合在一起，和衷共濟，同心協(xié)力，當(dāng)時是很重要的課題。在“市民村”的實踐中，這方面主要取得以下幾方面的經(jīng)驗：

建立派駐代表制度。由各參建單位選派一名代表常駐基地，定期參加會議，聽取意見，討論工作。并充分信任他們，根據(jù)他們的專長，鼓勵他們參加指揮部各科室和各動遷塊的領(lǐng)導(dǎo)工作，充分調(diào)動了他們的積極性。

逐月抓改建進(jìn)度。這是所有參建單位最關(guān)心的問題，改建進(jìn)度越快，凝聚力就越大；反之，離心力就越大，意見就越多。因為參加不是他們的最終目的，他們的當(dāng)務(wù)之急是盡快分到本單位所屬職工的解困住房。在這個共同的目標(biāo)下．施工速度成為大家的焦點。

不定期地召開參建單位負(fù)責(zé)人會議。基地重大事項決策，先征求他們的意見。在意見的貫徹實施和基地的工程進(jìn)展情況方面，指揮部不定期地用簡報形式寄發(fā)各單位，或由代表上通下達(dá)，反饋信息。

責(zé)任包干的形式使參建單位同基地緊密聯(lián)系起來。主要實行五個方面的承包，即包交付臨時房，包交付工程資金，包“三材”按時按量交付，包居民動遷和包居民回搬，使整個工程的各項工作都落到實處。

第六，確保工程資金和“三材”供應(yīng)。工程資金是集資聯(lián)建指揮部最感困難的問題。經(jīng)過多方協(xié)商，確定了五種籌集途徑：一是要求各參建單位在簽訂參建合同時按規(guī)定必須先交付工程款40%，否則不予開工；二是定人定期定數(shù)上門催款，指揮部根據(jù)工程進(jìn)度，督促各參建單位每年按比例交付建房資金；三是個別交付資金確有困難的，召開負(fù)責(zé)人會議，在辦好手續(xù)后核減部分參建面積，轉(zhuǎn)讓給有交付能力的單位，或者轉(zhuǎn)成商品房出售。那時徐匯區(qū)還沒有能夠經(jīng)營商品房的單位，但社會上有不少實際的需求，因此區(qū)政府專門成立了有自主經(jīng)營權(quán)的徐匯區(qū)城市建設(shè)綜合開發(fā)公司③；四是由區(qū)住宅辦陸續(xù)調(diào)劑了3000平方米公房，提前分配給確實急需住房的參建單位，既解決了這些單位的實際困難，又提高了他們交款的積極性；五是為了緩解資金不足的困難，從1987年起及時將統(tǒng)建的3萬平方米高層住宅改作商品房出售，保證了改建工程的正常進(jìn)行。

“市民村”的“三材”采取了對參建單位統(tǒng)一驗收，按期交料的辦法，6年多時間里，基本上做到供料及時，保障有力。當(dāng)時上海各類工程的開工量很大，材料非常緊缺，最困難的時候一個月進(jìn)到現(xiàn)場的水泥已無法維持正常的施工需要，當(dāng)時施工單位的經(jīng)理講：如果你這個水泥是面粉的話，我們工人一個月就能把它吃掉。為確保鋼材和水泥的均衡供應(yīng)，指揮部除督促參加單位交料外，還搞了部分水泥和鋼材的補償貿(mào)易，把房屋置換給需要的地區(qū)和單位，讓他們提供施工原材料。比如當(dāng)時的區(qū)領(lǐng)導(dǎo)到江西上饒考察時，當(dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)人希望在上海設(shè)立一個辦事處，讓我們幫助解決房子，他們愿意用當(dāng)?shù)刎S富的資源特別是水泥給我區(qū)一定的補償。區(qū)領(lǐng)導(dǎo)考慮到“市民村”建設(shè)正需要水泥。權(quán)衡之下同意以每平方米10噸水泥的價格交換了兩千多平方米的住房。體會到補償貿(mào)易的優(yōu)惠后，我們還和昆山、深圳等地進(jìn)行了類似的合作。這樣既拓寬了緊缺材料的供給渠道，也滿足了工程施工的需要。

第六，領(lǐng)導(dǎo)重視，班子團結(jié)，參建單位齊心協(xié)力是有力的保證。由于該地塊改建工程規(guī)模大，動拆遷戶數(shù)量多，臨時過渡時間長，建設(shè)資金和材料的籌集難度大等因素，市、區(qū)領(lǐng)導(dǎo)從開始就十分重視，多次研討確定改建方案，成立了以區(qū)建委副主任掛帥，由區(qū)房產(chǎn)局、街道辦事處、住宅辦、公安局、法院及華東電力局、市儀表局、輕工業(yè)局、手工業(yè)局、公用事業(yè)局等主要參建單位有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)參加的聯(lián)合建設(shè)指揮部。改建工程中一切重大事項，如人員配置、資金材料的投入計劃等都由指揮部人員集體開會研究決定。

為加強領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮共產(chǎn)黨員的模范帶頭作用，指揮部成立了臨時黨支部，對從建委系統(tǒng)和參建單位抽調(diào)的250名工作人員加強了思想教育以及行政管理、業(yè)務(wù)知識的培訓(xùn)。對所有工作人員提出了艱苦奮斗、廉潔奉公、細(xì)致扎實的工作要求，從而得到絕大多數(shù)動遷戶和動遷單位的支持配合。

徐匯區(qū)四套班子領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)常到基地和臨時過渡點視察調(diào)研，大到施工原材料，小到生活用品，都給予了親切的關(guān)懷和照顧，發(fā)現(xiàn)問題及時解決。如當(dāng)時副食品供應(yīng)比較緊張，施工單位2500多人第一年過春節(jié)時豬肉無法落實，副區(qū)長余家福同志得知后連忙與上海縣商量，請他們幫助支援了8頭豬，殺好后送到工地。施工單位的領(lǐng)導(dǎo)和工人對此十分感動，表示要以實際行動加快施工速度。在動遷和回搬的過程中，區(qū)里各部門的配合也非常密切，包括公安、法院、街道、市政、環(huán)衛(wèi)等都給予了大力的支持。由于各方面的積極支持，拆遷后兩年半已有居民開始分批回搬。安置工作較為順利，派出所專門安排了警力負(fù)責(zé)居民區(qū)的治安穩(wěn)定工作。房管所為方便居民，定期實行“辦理配房手續(xù)、租賃建卡交付租金”一條龍服務(wù)。同時增加了回遷工作透明度，把回搬的政策、步驟、要求等公諸于民，先后向居民發(fā)出《回搬告示》和《回搬須知》，實行公開辦事制度，聘請里委干部、派出所民警以及區(qū)人民代表擔(dān)任監(jiān)督員。

雖是創(chuàng)舉也有時代局限

“市民村”改造還沒結(jié)束前，聯(lián)合國房屋發(fā)展署的專家專門到現(xiàn)場考察。當(dāng)時是夏天，聽取了我們的匯報后，認(rèn)為我區(qū)在城市舊區(qū)改造方面探索出了一條新的思路。國家建設(shè)部的領(lǐng)導(dǎo)對“市民村”改造工程在那么艱苦的條件下開工，為廣大居民解決了實際問題也給予了高度評價。北京、天津、濟南等城市的規(guī)劃和建設(shè)部門領(lǐng)導(dǎo)也多次到“市民村”進(jìn)行實地考察，認(rèn)為我區(qū)在住房制度的多元化改革中邁開了新的步子，在集資聯(lián)建方面積累了寶貴的經(jīng)驗。當(dāng)然，“市民村”改造工程也有自身的時代局限性。從現(xiàn)在來看，還存在不少的問題，最主要的是建房的密度過高。沒有充分考慮到小區(qū)的外在環(huán)境和居民的出行方便。另外房間結(jié)構(gòu)的設(shè)計也沒有最大限度地滿足居民的要求，特別是小戶型的房子較多，老年人活動場所也較少。但是“市民村”改造工程能夠以集資聯(lián)建的方式，在較短的時間內(nèi)，進(jìn)行大規(guī)模的改造，在當(dāng)時本身就是一個創(chuàng)舉，不足之處也在后來的舊區(qū)改造中逐步得到克服。