編者按：2018年是我國改革開放40周年。40年櫛風沐雨，40年砥礪奮進，40年成就舉世矚目，40年歷程艱辛探索。上海是中國改革開放的窗口和縮影，“排頭兵”“先行者”，為慶祝改革開放40周年，反映上海在40年來許多鮮為人知的先行先試改革開放往事，中共上海市委研究室組織全市各黨史部門，在各方大力支持下，組織編寫了“上海改革開放40年口述系列叢書”，旨在通過親歷者的口述，收集和保存上海改革開放的歷史資料，為中國特色社會主義新時代改革開放再出發提供有益的借鑒。本文經澎湃新聞首發。

　　

　　澎湃新聞劉箏圖

　　口述：夏麗卿（曾任上海市城市規劃設計研究院院長、上海市城市規劃管理局副局長、局長）

　　采訪：謝黎萍、郭繼、嚴亞南、黃嘯

　　整理：郭繼、嚴亞南

　　時間：2013年5月22日、2018年7月30日

　　1963年，我從同濟大學畢業后，就到市規劃院從事城市規劃工作了。1978年任規劃院工程室主任，1985年任規劃院院長。1987年任城市規劃管理局副局長兼規劃院院長，1992年開始任市城市規劃管理局局長，不再兼規劃院院長，一直到2003年離職，后來就到決咨委。在市規劃院工作期間，我主要是搞工程規劃、搞路網規劃，當時參與了對金山石化的選址、寶鋼的選址、軌道交通、高架路等工作。因為一直在規劃領域工作，我有幸參加了1986版和2001版上海市城市總體規劃的編制工作。

　　在探索中編制上海第一個經國家批復的城市總體規劃

　　經過建國以后30多年的努力，上海城市的基本格局形成了。其間，上海很努力地做了些規劃研究工作，但是都沒有經過中央正式批準。1978年，國務院召開第三次全國城市工作會議，提出要認真抓好城市規劃工作的要求。1979年上海市城市規劃建筑管理局恢復建立。隨后就組織上海市城市規劃設計院編制上海市城市總體規劃，落實全國會議精神。市規劃院接受這個任務后，首先研究擬定《上海市城市總體規劃綱要》?！毒V要》是規劃設計院編的，但整個過程是在市政府組織領導下，發動全市各委辦、局，區、縣及有關部門廣泛參與，反復討論、反復修改出來的。

　　1982年6月9日，《綱要》作為總規編制和各專業規劃依據，由市政府批準印發全市各有關部門，從而正式進入編制總規程序。《綱要》明確了城市的性質、規模、方向等主要問題，但沒有細節。伴隨著這個《綱要》，那年夏天市里還舉辦了規劃匯報展覽會，征求各方面意見。

　　1984年2月9日，《上海市城市總體規劃方案》由市政府正式報國務院審批。因當時這個總規沒有社會經濟發展的內容，缺少社會經濟發展戰略，中央希望我們補上相關內容。市政府就又組織上報了《上海經濟發展戰略匯報提綱》。1985年2月，國務院批準了《上海經濟發展戰略匯報提綱》。然后，我們根據《上海經濟發展戰略匯報提綱》，對總規進行修訂后，再次上報國務院。1986年4月14日，中共中央書記處聽上海匯報，副市長倪天增、市規劃局局長張紹樑、市規劃局副局長施宜都參加了。10月13日，國務院批復原則同意《上海市城市總體規劃方案》。

　　1986版總規的內容很實，不僅僅是一張總圖，還包括港口、公路、鐵路、城市交通、環境衛生、公共服務設施、住宅等專業規劃。當時編制工作主要由規劃院承擔，但是吸收了各個委、辦、局的意見。規劃院主動請他們來共同研究，聽他們意見。當時在規劃院里，每個委辦局都有1-2人負責對口聯絡。

　　編制規劃，首先要把現狀搞清楚，問題找出來，然后以問題為導向，還需要研究發展趨勢、科學預測。比如做上海的公路系統規劃，以現狀為基礎，以城市發展方向為依據，即要和城市的總體布局聯系起來，如果不知道這里有寶鋼，那里有金山，就無法去進行路網規劃。具體到寶鋼地區的公路規劃，要和寶鋼的發展規劃聯系起來，既要考慮規劃年規模，也要考慮過程中的規模?？茖W預測客、貨運量是必須的工作，有了流量預測，才能知道這個公路要做成什么等級，這個公路要采用什么樣的寬度，這些都要研究。規劃工作不是劃個圈兩條杠杠就行了，有很多東西要研究。我們現在搞預測，都可以用機器操作，因為有了交通模型。那時候沒有這些高科技手段，全靠人工測算流量。在做共和新路立交方案時，為搞清楚該處的流量和流向，我們是站在馬路上數車子，看汽車牌照尾號，每個數字抄下來做成卡片。你去看我們當時規劃院里，一串一串掛的全是這些數字卡片。上海很多路口，都是用這種方法來做的。現在建立了交通模型，這些數據可以通過模型取得，我們人到馬路是為抽查、驗證。規劃工作現場踏勘不可少，我們在崇明搞陳海公路規劃時，是從堡鎮上島走到陳橋，為了解沿路情況，如公路經過豎河怎么樣，經過新橋怎么樣，路上有什么狀況，該怎么處理。

　　記得我1963年到規劃院工作后的第一件事就是跑現場，搞現狀圖搞了一年。所有大街小巷都要搞清楚，要了解現狀情況，這個單位的邊線在哪里，用地情況圖上全部要標清楚，這是規劃重要的基礎工作。

　　1989年，為確保1986版總規的實施，我們制訂和實施了《上海市城市規劃條例》以及很多具體的管理規定和技術標準。主要分為兩類：一類是規定、規章、制度、規范，一類是技術標準。技術標準很具體，在哪個地方，開發強度應該采用哪個標準，還有用地分類規定等等。上海對這些規定的執行總體是好的。1986年國務院批準的上海城市總體規劃的實施，使上海的經濟、社會和城市建設有了很大發展，城市面貌發生了深刻變化。到2000年，1986版總規得到實施，有些還超額完成任務，為邁向21世紀的上海奠定了物質基礎和基本框架。

　　1986年《上海市城市總體規劃》獲國務院批準后，按原來國家有關法規規定，5年要對總規作一次檢討，也就是在實施5年的時候，可以根據實施情況，對總規做些調整。所以，到1991年我們就考慮對1986版總規做些回顧檢查總結，看看是不是需要做些調整。

　　事實上，這是很有必要的。因為進入20世紀90年代，特別是1990年浦東開發開放，這么大的一個背景，在1986版總規里并沒有很多內容。1986版總規里的中心城只有300平方公里，只包括浦東黃浦江沿岸的小部分地區。1986年，國務院批復《上海市城市總體規劃》時，指出“特別要注意有計劃地建設和改造浦東地區。要盡快修建黃浦江大橋及隧道等工程，在浦東發展金融、貿易、科技、文教和商業服務設施，建設新居住區，使浦東地區成為現代化新區?！敝?，上海專門做了浦東新區的規劃方案，突破了1986版總規的中心城范圍。

　　從1991年起，我們開始研究總規修編問題。修編的內容主要集中在中心城。提出中心城的規劃要做到“四個優化”：首先是優化布局，要把浦東的規劃納入總規。第二是優化中心城的土地使用。第三是優化中心城的基礎設施，因為中心城的基礎設施欠賬太多了。第四是優化生態環境，那個時候上海的環境很差，污染嚴重，1986版總規考慮了“三廢”工廠的外遷，這是很不夠的。進入九十年代的上海，隨著改革開放進程的加快，上海各方面的變化都很大。比如土地使用制度的改變，原來都是政府劃撥、對號入座的。但是土地有償使用后，土地使用就不是計劃經濟條件下的對號入座了，而是要根據市場需求進行調節。這是非常大的變化。到后來，發展越來越快，隨之也帶來了問題，面對市場機制，而規劃及管理一定程度上滯后，造成原來設想規劃好的公共綠地，基本上被蠶食。很多外企進來選擇廠址，不一定按政府想的那樣去選擇，而是哪里地價便宜、哪里勞動力便宜去哪里租地建廠。由此，中心城毗鄰地區、近郊，甚至上海全域都有較快的發展。因此，總規修編僅考慮中心城優化問題顯然不行了，也不符合上海的發展趨勢。

　　1993年6月，上海召開第三次城市規劃工作會議。市長黃菊在會上指出，黨的十四大以后，在建立社會主義市場經濟理論的指導下，上海的地位、功能進一步明確，對城市規劃工作提出了新的要求和任務。必須統一思想，明確方向，研究上海城市總體規劃修訂和完善的基本指導思想和基本原則。并提出，我們的規劃要看得遠一點，要面向21世紀，這就提出了21世紀的問題。我們如果是修編的話，規劃年限還是到2000年，僅對1986版總規做些優化。還有一個重要的觀點，就是要面向國內國外兩個扇面。實行改革開放，不能再封閉地就上海論上海，對內對外開放是上海要面對的問題。同時只考慮中心城的優化無法適應發展需求，我們必須考慮6300平方公里的整個上海，也就是說我們的視野不能只是在中心城這個范圍里，應該是看到市域范圍，甚至是長三角、乃至于長江流域和全國。

　　在這種情況下，再說是對1986版總規進行修編肯定不行了。因為，修編只能是微調，比如浦東開發開放國家批準了，可以調整進去，沒有問題，但是想做更大的突破是不行的。所以，當時就提出，我們不要再搞修修補補了，我們要研究跨世紀的新一輪城市總體規劃。從1993年城市規劃工作會議以后，拉開了編制跨世紀新一輪上海城市總體規劃的序幕。

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　　高起點、高質量編制面向21世紀的上海市城市總體規劃

　　我們在研究編制跨世紀總規時，認為面向21世紀的新版總規一定要是社會、經濟、環境協調、可持續發展的總規。這就決定了，新版總規的編制方法，要與1986版總規有所不一樣。

　　新版規劃是跨世紀的，首先要搞清楚跨世紀的上海定位到底怎么樣，上海到底有什么問題，這不是我們規劃部門一家能夠解決的。因此2001版總規編制過程中，前期研究是非常加重的。不是簡單地寫幾篇文章，是對很多問題進行實實在在的研究?？傄幍木幹?，是政府的事情，必須要體現政府意志，但也要體現市場的情況和需求、體現老百姓的需求。當然，更要體現市委的想法，國家的想法，要體現國家戰略。所以，在編制的過程中，視野必須更加開闊，需要更多部門、更多各方面的專業人士共同參與。2001版總規的編制是全方位的，開放度比較大。

　　正因為2001版總規編制的開放度比較大，在編制過程中大家的看法一開始并不是統一的。比如說人口規模問題，就有很激烈的爭論。又比如說綜合交通問題、長三角問題，特別是上海的港口問題等，都是非常重大的問題。規劃方案也有多種選擇。上海的港口原來都是內河港，除了長江口，都在黃浦江邊分布，這個問題不解決好，難以應對發展要求。隨著世界船運的發展，萬噸輪的大量使用，靠黃浦江的內河港是不行的。所以說深水港的問題一定是21世紀很大的問題，是我們當時要面對的問題。城市規劃涉及的面很廣，上至國家各個專業部門，周邊城市，下至廣大人民群眾，有不同意見是很自然的。此外，規劃方案既要有前瞻性，要有理想，也要接地氣，具有一定可操作性，該采取什么標準，也需要反復論證，統一思想。我們在編制的過程中，對其中的每個問題都廣泛地進行論證，不斷研究、不斷討論、不斷統一思想?？梢哉f，2001版總規編制過程就是統一思想的過程。

　　在這一過程中，市委、市府主要領導直接推進，親自參加許多重大問題的研究論證，出謀劃策。市府常務會定期聽取我們的匯報，我們碰到問題，也隨時可以到徐匡迪市長辦公室請示。

　　

　　2001版上海城市總體規劃圖。

　　比如2001版總規必須與社會經濟融合好，也就是說社會經濟發展戰略占有很重要的地位，必須要先研究。當時由市長徐匡迪掛帥，市委副秘書長蔡來興為主要負責人的課題研究小組，對上海邁向21世紀的發展戰略進行了深入研究。這個研究是編制新版總規十分重要的基礎，特別是發展戰略中關于城市發展的定位、城市性質的論述等，為2001版總規指出了明確方向。

　　比如深水港問題的研究。當時專家提出的方案很多，有說衢黃港的，有建議在外面買個小島建港口的……最后選擇了大小洋山。當時，黃菊、徐匡迪等市領導親自帶隊上大小洋山現場勘察，與當地領導進行溝通。我有幸跟著一起去島上進行調研。小洋山島很小，就8個平方公里多點，上面都是山，建港時是挖山填海的。過程中，交通部也給予很大支持，經常派人來溝通協調。

　　在考慮上海與長三角城市的交通銜接規劃時，當時上海和江蘇、浙江的多條公路都不接頭，各自搞各自的。但作為長三角這個整體，我們的路網系統，特別是高級別的路網，必須要銜接。為了解決這個問題，當時分管規劃的韓正副市長，就親自帶隊去周邊省和他們的省長直接溝通，解決銜接問題。

　　在人口規模問題上，要不要控制人口規模是爭論最大的。當時上海的戶籍人口是1300萬。一些經濟學家從經濟學的角度考慮，認為上海的人口是無法控制的，是可以再多些的。從城市規劃角度，一個城市要能協調持續發展，土地使用以三三三開為好，即30%的土地用于城市建設，30%的土地用于生態發展，還有30%是農業。人口規模過大，水、基礎設施、城市環境是不能支撐的。當然，也不是不可以發展。像舊市區的金陵東路地區，1個平方公里有10萬人左右，大約9到12萬。但是，我們從人居環境各方面考慮，中心城每平方公里2萬人左右為宜，在與社科院、復旦大學人口所、計生委等部門共同研究后，最后確定人口規模還需要控制，全市常住人口規模為1600萬。

　　關于總體布局，對中心城攤大餅問題、郊區生態布局、農田保護等等，想法也不統一，爭論不斷。為了統一認識，我們在編制規劃的過程中，每個區、縣都去調研，與當地領導、職能部門多次討論，統一認識，最終形成了2001版總規。

　　2001版總規編制的開放度很大，還體現在市政府相關委辦局的直接參與。比如綜合交通規劃，當時鐵路、公路、機場、港口在中央來講分屬4個部門管理，互不銜接，在運量預測上各按各的行業進行。但對一個地方來講，科學預測客貨運量，首先應從地方社會經濟發展趨勢，預測客貨總量，再根據設施等情況合理分配到不同的運輸方式。為搞好上海的綜合交通規劃（對外交通部分），市交委書記錢云龍領銜做了一個綜合交通規劃的課題研究，為總規相應專業規劃打下了基礎。在總的協調機制下研究形成各種運量的分配。有了運量的預測，進而考慮設施規模、用地布局，完成合理、可行的規劃方案。同樣，對住宅以及城市基礎設施等專業規劃，市建委李春濤書記都親臨指導，參與研究。

　　市人大、政協也積極參與規劃編制，是2001版總規編制強有力的支撐。我們在編制的過程中，無數次去跟他們的城建環保專業委員會溝通。他們也組織一些專家、人大代表、政協委員對我們提出的想法和問題組織研討，群策群力。這為后來人大通過總規打下良好的基礎。另外，我們也通過組織大型或小型的展覽會，現場開座談會，聽取廣大市民的意見。相關的專業部門在前期都做了大量研究，如上海社科院、市政府發展研究中心、上海高校的專家。華師大陳吉余教授在深水港選址工作中就出了不少主意。

　　1997年，8月2日是一個難忘的日子。那天，我們向黃菊書記匯報新一輪總規初步方案，會議從早上9點一直開到下午3點才結束，一個專題一個專題研究。黃菊書記在會上，反復叮囑我們不要急著上報，時機未到，要把問題想清楚，要水到渠成才好。2000年9月21日，建設部召開部際聯席會議審議新版上海市城市總體規劃，會議由建設部副部長趙寶江主持，韓正副市長帶隊出席了審議會。

　　2001年2月2日，朱镕基主持召開國務院總理辦公會議，審議上海新一版總規。出席會議的有國務院副總理、國務委員、相關部委辦主要領導。上海是黃菊書記帶隊，徐匡迪市長作主要匯報，還有韓正副市長、姜斯憲秘書長等參加，我作為上海市規劃部門主要負責同志也參加了會議。與會同志對規劃評價很高，同時也提了很多寶貴的意見和建議，特別是對崇明島的發展十分關注。5月11日，國務院發文批復同意《上海市城市總體規劃（1999-2020）》。

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　　面向21世紀的城市總體規劃的新變化

　　2001版總規與1986版總規相比，有很大變化，這些變化也可以說是面對新世紀、面對改革開放深入的形勢所作的規劃對策。

　　一是1986版總規主要關注的是中心城，而2001版總規強調的是全域。黃菊書記曾說過，上海的繁榮繁華要看中心城，綜合實力要看市域、看郊區，這對上?？傮w發展來說是方向性的變化，反映到總規的方方面面必須與之相呼應。

　　

　　上海城市規劃模型

　　其二，2001版總規提出了“新城”這個概念，意在提升郊區綜合功能，增強郊區綜合實力。86版總規中，上海城市結構由中心城—衛星城—郊縣小城鎮組成，形成以中心城為主體，市郊城鎮相對獨立、中心城與市郊城鎮有機聯系的群體組合城市。其中，衛星城是以某種產業為主，基本與產業基地類似，城市功能極差。加之這些產業均由市主管局管理，如閔行衛星城以機電行業為主，相應企業由市機電局管理，當地政府難以發揮作用，地區發展缺乏整體性、協調性。01版總規編制過程中，決定取消衛星城，改為什么呢？考慮過“輔城”、“副城”，最后定為“新城”。上海城市由“中心城—新城—中心鎮—一般鎮—中心村”五級組成，形成以中心城為主體，以公路和軌道交通為依托，各級城鎮輻射范圍合理、空間分布均衡的大、中、小城鎮相結合的多層次空間格局。對于“新城”，希望它能夠成為二級市，但憲法規定，直轄市不能設二級市。我們對“新城”賦予的定位是，具有城市綜合功能的中等規模的城市。它應是一個功能完善、布局合理、設施先進、環境優良的現代化城市。新城的布局整合了原衛星城、縣城，以及重大工程、重點發展地區。對于中心鎮按小城市規劃、配置相應的設施。至此，使上海真正形成一個群體組合城市。

　　三是全力提升城市基礎設施的能級。面對21世紀，面對內外開放的需求，上海要抓緊樞紐型、功能型、結構型設施建設，新版總規對“三港兩路”，即國際航空港、深水港、信息港，高速公路、高速鐵路，作了較為全面的規劃。我們現在已經能夠看到這些規劃的實施成效了。

　　四是建設方針上，對中心城的土地使用進行了必要的調整，要增加三產用地和公共設施用地，減少二產用地。在86版總規編制中，對中心城工業用地曾做過專門研究，當時市政府副秘書長侯旅適親自領導，并提出了中心城工業用地占中心城總面積的19%-20%為宜，實際中心城工業用地超過此值。當然，土地使用的調整需要一定的經濟基礎，但這種調整也是促進中心城繁榮繁華的需要。同時在密集的城市空間中要努力增加公共空間和綠地，減少建筑覆蓋和降低開發強度。

　　五是2001版總規規劃了500米寬的外環綠帶，綠帶外側規劃了五公里寬的建設敏感區。建設敏感區內控制搞成片大規模建設，目的是防止中心城攤大餅式發展，劃清中心城邊界。在2001版總規獲批后，新城、中心鎮都應按總規要求進行規劃，劃清城市邊界，不隨意攤大餅，形成組團發展的空間結構。

　　【口述人簡介】

　　夏麗卿，1939年9月生。曾任上海市城市規劃設計研究院院長、上海市城市規劃管理局副局長、局長。在市規劃院工作期間，參與了《上海市城市總體規劃》（簡稱1986版總規）的編制；1992年任上海市城市規劃管理局局長后，又參與了《上海市城市總體規劃（1999-2020年）》（簡稱2001版總規）的編制。