20世紀80年代初，我國許多城市面臨基礎建設資金短缺的難題。為解決這一難題，黨中央、國務院借鑒當時國外和香港地區經驗，決心把城市土地利用起來，并要求上海試點。

黨中央、國務院領導到上海調研后，派出國務院特區辦主任何椿霖到上海進行深入考察與研究。在黨中央、國務院的支持下，上海在全國率先啟動對城市土地使用制度（土地批租）的探索和改革試點。

“捧著金飯碗討飯”

“七五”期間，上海可用于基礎設施、技術改造等的地方財力僅為120億元，而各項改造、建設所需資金累計達450億元。錢從哪來？傳統解決基礎建設資金的思路是借債，地方向中央借、國家向外國借。有外國朋友建議，城市土地非常值錢，搞建設不利用土地而是借債，就好比“捧著金飯碗討飯”。

黨中央、國務院希望上海在利用外資進行改造和建設方面能開創經驗，走在全國前列。原市政府顧問汪道涵于1985年底組織擴大利用外資、加快上海振興的專題調查研究。

1986年5月，根據中央書記處要求“上海學習香港、借鑒香港”的指示，上海組織成立滬港經濟比較研究課題組，對土地利用等課題進行了對策性研究。上海通過研究認識到，自然資源匱乏的香港能夠飛速發展，與土地批租制度密切相關，這是香港籌集財政資金的重要渠道，也是開發土地資源、加速市政建設和促進經濟繁榮的重要手段。

課題組借鑒香港的土地批租制度，提出上海土地使用制度改革的初步思路和框架：在所有權不變的情況下，出租一定限期的土地使用權，并將土地使用權完全認可為生產要素，可以按商品對待，允許流通、轉讓及其他符合法律的經營活動。6月，上海市委常委會決定改變國有土地無償和無限期使用的制度，建立土地按規劃的有限年期的批租制度。

為了近距離考察香港土地批租制度的運作細節，1986年8月，市委、市政府派出由時任市委副書記曾慶紅為顧問、市政府副秘書長夏克強任團長，規劃、土地、計委、社科院等部門人員組成的11人赴港考察團，就“土地批租和房地產經營”“港口建設和自由港政策”等專題進行考察，并通過了解討論研究，確定向市委匯報的提綱。

市委、市政府認識到：在寸土寸金的上海，要改變“捧著金飯碗討飯”的局面，就必須實行土地使用權有償使用和出讓、轉讓制度。11月4日，經市委常委會研究決定，上海市政府批準成立上海市土地批租領導小組，由副市長倪天增任組長，下設辦公室，具體負責土地批租的組織協調工作，領導及辦事機構的設立為改革試點提供了組織保障。

1986年11月23日，市土地批租領導小組負責同志就上海試行出租土地使用權辦法向時任國務院副總理田紀云作了匯報，并向國務院提出：請求中央批準上海作為出租土地使用權的試點地區，允許土地承租者自由轉讓、出租，逐步形成房地產市場。經黨中央和國務院同意后，市委、市政府就開始緊鑼密鼓得推進改革試點工作。

中央調研后付諸實施

1986年11月，中共中央總書記胡耀邦來滬調研視察。期間，市委領導向胡耀邦匯報關于試行土地使用權出租的設想。胡耀邦對上海試行此項改革表示支持。12月15日，市土地批租領導小組舉行了第一次會議，認為中央領導同意上海進行土地批租試點，對促進上海的改革開放、加強城市建設和經濟發展有極重大的意義，是一項政治性、經濟性、政策性很強的改革，一定要齊心協力把試點工作做好。會后，市批租辦開始草擬《辦法》和《試點工作方案》，并開始試點地塊的前期比選。

此后，黨中央、國務院又派國務院特區辦主任何椿霖等來滬做調查研究，在了解上海土地批租試點工作的準備情況后，認為深圳、廣州、天津等地都在醞釀土地批租，但準備工作的深度都不及上海。回京后，國務院特區辦在7月7日上報中央的《關于選若干點試行土地使用權有償轉讓的建議》中提出：在上海、天津、廣州、深圳等地試行土地批租。時任國務院副總理谷牧、姚依林先后在報告上作出同意試點的批示。7月16日，國務院常務會議明確指出，“土地有償使用是個很重要的問題，這條路必須走。搞房地產業，不走這條路城市建設這套關系不能理順”，并要求首先在沿海開放城市和開發區實行土地有償使用。

1987年11月29日，經國務院同意，由時任上海市市長江澤民簽發，上海市政府正式向國內外發布《上海市土地使用權有償轉讓辦法》。《辦法》花費了一年多時間、八易其稿完成，是由地方政府制定的我國第一個允許國有土地使用權進入商品流通的地方行政法規。1988年4月，全國人大通過《憲法修正案》，規定“土地使用權可以依照法律的規定轉讓”。12月，《中華人民共和國土地管理法》也規定“國有土地和集體所有的土地的使用權可以依法轉讓”。這意味著國家的憲法和法律承認了土地使用權的商品屬性，這是中國土地使用制度的根本性變革。上海制定的《辦法》為實現這一歷史性突破發揮改革先導作用。

1987年11月29日，上海市政府發布《上海市土地使用權有償轉讓辦法》

1988年3月22日，上海以國際招標的形式推出虹橋經濟技術開發區26號地塊，面積1.29公頃，用地性質為旅館辦公樓公寓，全部批租工作按照國際慣例進行。7月8日，來自日本、美國、中國香港等的六家企業正式參與投標，在公證處的監督下，經過決標和評審委員會審定，最后宣布由日本華僑孫忠利所經營的孫氏企業有限公司以2805萬美元獲得這塊地塊的50年使用權。經過建設，在26號地塊上拔地而起的太陽廣場的兩座大樓，當時以平均每平方米3000美元的價格出租（售）一空。

經歷兩年時間，上海開創新中國歷史上第一次以法規、規章性文件為保障的，通過國際招標成功轉讓土地使用權的先例，開啟我國土地使用制度根本性變革的序幕。

1988年8月，獲得虹橋26號地塊使用權的日本孫氏企業有限公司，與上海市舉行簽約儀式

太陽廣場大廈結構封頂

舊區改造的“點金術”

1990年，國務院頒布《中華人民共和國城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》和《外商投資開發經營成片土地暫行管理辦法》，為上海土地使用制度改革的進一步深化提供了依據。

1992年鄧小平南方談話，給上海的土地批租送來春風，上海開始探索通過土地批租加快舊區改造的新路，成為當時全國首創的大膽舉措，被專家學者稱為舊區改造的“點金術”。

昔日“下只角”、上海棚戶區——位于原盧灣區打浦橋地帶的斜三地塊，有1300多戶居民，20多家單位，區域內危棚簡屋非常密集，居住條件極差，居民要求改造的呼聲強烈，然而改造需要巨額動遷費、建設費等，光靠地區財力短期內不可能實施改造。

原盧灣區政府幾經周折，找到香港中國海外發展有限公司，經過多輪談判，于1992年1月通過土地批租，由香港中國海外發展有限公司出資2300萬美元受讓了這一地塊，開了改革開放以來吸引外資進行舊區改造的先河，被譽為“海上第一塊”。

昔日有著上海“龍須溝”之稱的斜三地塊，到處是低矮的棚戶

斜三地塊動遷工作自1992年3月啟動，僅用半年就完成了居民動遷安置工作，9月全市第一塊毛地批租土地交到開發商手中。通過將土地使用權有償轉讓幫助原地塊上的居民告別棚戶、遷入新居，在斜三地塊建起4幢31層高級外匯商品住宅樓（海華花園）。同時，區政府利用出讓金將斜土路上的棚戶“孤島”改造為街心花園，拓寬了徐家匯路，改善了城市交通和環境。斜三地塊變成了集生態、餐飲、娛樂、休閑為一體的現代商住區。

斜三地塊的批租成功，上海探索出一條通過土地批租形式，利用中心城區土地級差優勢，改造危、棚、簡屋和“三廢”工廠的新路子，實現城區改變面貌、居民改善居住條件、開發商獲得投資回報的多方“共贏”局面。此后，通過土地批租進行舊區改造在各區全面展開，上海拉開了大規模舊區改造的序幕。

斜三地塊上建起的海華花園正在進行售樓推介

在黨中央、國務院的領導下，上海土地使用制度改革試點取得了前所未有的突破，沖破了我國長期實行的土地行政劃撥和無償、無限期使用的單軌制模式，激活了土地作為最重要生產要素的內在經濟價值，使城市的國有土地資源在公開、公平、公正的市場機制作用下進行有效配置，為推進城鎮住房制度改革、城市經濟體制改革、城市土地使用制度改革作出了重要貢獻，為土地要素市場的建立以及社會主義市場經濟體系的形成進行了開創性的探索。

（作者單位：中共上海市委黨史研究室）