2002—2012年，按照黨中央、國務院關于深化行政管理體制改革的要求，本市機構編制部門始終圍繞市委、市政府有關機構改革和簡政放權的決策部署，積極做好政府機構改革和職能轉變，穩妥推進事業單位改革，加大行政審批制度改革力度，為努力構建符合上海經濟社會發展需要的體制機制提供保障。

　　一、積極做好政府機構改革和職能轉變

　　本市機構編制部門始終圍繞完善政府經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務職能的目標，結合上海經濟發展實際和城市建設特點，著力推進政府職能轉變，實行政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場經濟組織分開，著力優化政府組織結構，探索實行職能有機統一的大部門體制，著力完善重點領域體制機制，統籌相關配套改革，整體推進，重點突破，先后開展了市、區縣、鄉鎮三級政府職能轉變和機構改革，努力建立與上海特大型城市特點相適應的行政管理體制。

　　（一）開展市政府職能轉變和機構改革

　　1．2003年市政府機構改革

　　2003年，根據黨的十六大和十六屆二中全會精神，本市在2000年黨政機構改革的基礎上，組織開展了市政府機構改革，重點針對行政管理體制運行中的一些突出問題，進一步轉變政府職能，優化組織結構，完善行政運行機制，改進管理方式，逐步建立與社會主義市場經濟體制和本市社會經濟發展要求相適應的行政管理體制和運行機制。

　　一是調整和強化綜合調控部門。組建國有資產監督管理委員會，整合有關部門指導國有企業管理和改革、管理國有企業負責人和領導企業黨建工作、管理國有資產等職能，實行管資產與管人、管事相結合，建立新型政企關系。將發展計劃委員會改組為發展和改革委員會，將市政府經濟體制改革辦公室的職能、經濟委員會和商業委員會有關宏觀調控職能以及關系到項目審批等職能劃入發展和改革委員會，強化國民經濟與社會發展的統籌協調，提高區域經濟調節的有效性。在經濟委員會和商業委員會的基礎上，組建新的經濟委員會，對經濟委員會、商業委員會承擔的職能進行調整，實行工商結合，強化產業規劃功能，適應大都市工業、商貿發展的需要。

　　二是優化市場監管部門設置。在藥品監督管理局的基礎上組建食品藥品監督管理局，實行垂直管理體制，繼續行使藥品監管職能，負責食品、保健品、化妝品安全管理的綜合監督和組織協調，切實加強食品安全監督管理，突出政府對廣大人民群眾生命安全和身體健康的保障。將安全生產監察局更名為安全生產監督管理局，負責安全生產的綜合監督管理，加強安全生產監管職能，提高監管工作權威。

　　三是加強政府社會管理和公共服務職能。將信息化辦公室更名為信息化委員會，加強國民經濟和社會信息化工作，突出公共信息管理服務職能。在政府協作辦公室和政府接待辦公室的基礎上，組建政府合作交流辦公室，增強協作和接待工作合力，以服務全國的理念加強社會管理和公共服務。

　　改革后，市政府設置工作部門45個。其中，辦公廳和組成部門22個，直屬機構為22個，特設機構1個。此外，2003年市政府機構改革后，本市進一步探索完善城市建設管理領域機構職能。2004年，撤銷綠化管理局、農林局，組建新的綠化管理局，統一承擔全市綠化和林業行政管理工作；2005年，將建設和管理委員會更名為建設和交通委員會，增加交通綜合協調工作職能，解決城市基礎建設和城市交通發展的矛盾，適應城市建設和發展需要。

　　2．2008年市政府機構改革

　　2008年，根據黨的十七大和十七屆二中全會精神，本市開展了新一輪市政府機構改革，按照精簡統一效能和決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的要求，以職能轉變為核心，進一步理順職責關系，明確和強化責任，優化政府組織結構，規范機構設置，探索實行職能有機統一的大部門體制，著力構建符合城市發展要求、具有城市特點的行政管理體制。

　　一是突出轉變政府職能。按照政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開的要求，全面梳理政府各部門的行政職能，將一些輔助性、技術性、服務性事務交給事業單位和市場中介組織，充分發揮市場配置資源的基礎性作用。通過深入推進行政審批制度改革，減少審批事項，規范行政審批，更加注重社會管理和公共服務，加強為企業和公眾提供公共服務的職能，著力解決人民群眾最關心、最直接、最現實的利益問題，著力解決教育、醫療、就業、社會保障等民生問題。通過完善行政執法體制、加強執法隊伍建設，進一步強化相關職能部門執法監督職責，提高城市危機管理能力，增強突發公共事件處置和社會治安綜合治理能力，促進社會公平正義和諧穩定。通過推進電子政務、健全工作制度、梳理工作流程、規范工作程序、促進社會監督等方式，進一步轉變直接面向基層和群眾的“窗口”機構的管理方式和工作作風，提高政府服務水平和公信力。

　　二是突出理順職責關系。根據上海經濟社會發展的需要，結合特大型城市功能特點，以浦東綜合配套改革試點的探索為基礎，按照市區“兩級政府、三級管理”、郊區“三級政府、三級管理”要求，進一步理順市、區縣、鄉鎮及各行政層級工作部門間的事權關系，明確各層次的職責和權限。依據法律法規和黨中央、國務院的有關規定，按照一件事情原則上由一個部門負責的要求，結合市政府各部門“三定”工作，重點梳理和解決市政府部門間職責交叉和關系不順的問題，對確需多個部門管理的事項，分清主辦和協辦關系，明確牽頭部門，加強協調配合，形成工作合力。

　　三是突出明確和強化責任。按照權責一致、有權必有責的要求，通過“三定”工作，既賦予政府各部門職權，又相應明確其承擔的責任。建立健全行政問責制度，明確行政問責的內容、形式和程序，探索過錯責任追究制度、引咎辭職制度等，進一步提高行政問責的可操作性，切實解決權責脫節的問題。逐步健全市、區縣兩級政府部門績效考核體系，改進評估方式，提高評估透明度，實現內部評估與外部評估相結合，評估結果與表彰獎勵相結合，進一步強化崗位意識，提高行政效能。

　　四是突出調整優化組織結構。在經濟調節和管理領域，組建經濟和信息化委員會，不再保留經濟委員會、信息化委員會，推進信息化和工業化融合，推進高新技術與傳統工業改造結合，促進工業由大變強；組建商務委員會，不再保留對外經濟貿易委員會、外國投資工作委員會，整合內外貿管理職責，加強內外貿統籌協調。在社會管理和公共服務領域，組建人力資源社會保障局，不再保留人事局、勞動和社會保障局，統籌人員管理，整合人才市場，統籌就業和社保政策。在城市建設和管理領域，組建城鄉建設和交通委員會，不再保留建設和交通委員會、市政工程管理局，統籌城鄉發展，促進形成城鄉一體化發展的新格局。組建住房保障和房屋管理局，不再保留房屋土地資源管理局，建立健全多層次、多渠道的住房保障體系，加強和改善對房地產市場的調控監管；組建規劃和國土資源管理局，不再保留城市規劃管理局，實現城市規劃和土地利用規劃的有效銜接，進一步節約集約利用土地資源。組建綠化和市容管理局，不再保留綠化管理局、市容環境衛生管理局，統籌城鄉綠化建設和市容管理，提升城市市容環境衛生和城市管理綜合執法水平。組建交通運輸和港口管理局，不再保留城市交通管理局、港口管理局，繼續完善現代化基礎設施體系，加快形成便捷、暢通、高效、安全的綜合交通運輸體系。

　　改革后，市政府設置工作部門44個，其中，辦公廳和政府組成部門23個，直屬機構21個。

　　（二）開展區縣政府職能轉變和機構改革

　　2009年，根據黨中央、國務院關于地方政府機構改革的要求，結合市政府機構改革實踐，本市開展了區縣政府機構改革，從著力解決制約區縣經濟社會發展的突出矛盾和問題，著力解決人民群眾最關心、最直接、最現實的利益問題出發，進一步推進區縣政府職能轉變，理順權責關系，優化組織結構，提高行政效能，建設人民滿意的區縣政府。

　　一是轉變政府職能。通過深入推進行政審批制度改革，減少審批事項，規范行政審批。加強對本地區經濟社會事務的統籌協調，更加注重社會管理和公共服務，加強為企業和公眾提供公共服務的職能，著力解決教育、醫療、就業、社會保障等民生問題；通過完善行政執法體制、加強執法隊伍建設，進一步強化相關職能部門執法監督職責，提高城市危機管理能力，增強突發公共事件處置和社會治安綜合治理能力，促進社會公平正義和諧穩定；通過健全工作制度、公開辦事依據、簡化辦事流程等方式，進一步轉變直接面向基層和群眾的“窗口”機構的管理方式和工作作風，提高政府服務水平和公信力。同時，根據區域特點，中心城區著重圍繞“四個中心”建設，加強發展現代服務業、創新專業金融服務、推動高新技術產業發展、加強社會建設、扶持和培育社會組織和志愿服務等方面的職責。郊區縣著重圍繞社會主義新農村建設，普遍加強統籌城鄉發展、推進發展現代化特色農業、促進農民增收、落實“三個集中”、推動城鄉經濟社會一體化等方面的職責。

　　二是優化組織結構。根據不同區縣情況分類調整，考慮到中心城區商貿比重較大、郊區縣制造業比重較大的特點，在中心城區組建商務委員會，在郊區縣組建經濟委員會，適應不同區域產業結構特點和發展需要。注重體現區縣層面的職能特點，根據信息化管理在市級主要是統籌規劃和政策指導，而區縣主要是推廣和應用這一特點，將區縣信息化委員會并入科學技術委員會，既綜合設置了機構，又有效提升了基層信息化應用和服務的科技水平。注重構建市和區縣統一協調的管理體系，組建區縣人力資源和社會保障局，加強了人事、勞動保障、醫療保險等管理的統籌協調；組建區縣規劃和土地管理局，促進城市規劃和土地管理的統籌協調；組建區縣住房保障和房屋管理局，加快住房保障體系建設；組建區縣綠化和市容管理局（區縣城市管理行政執法局），推進環境友好型城市建設，使城市外部形態管理從分散趨向統籌，強化了城市管理行政執法。三是規范機構設置。這次改革從特大型城市區縣行政管理特點出發，綜合考慮各區縣功能定位、經濟社會發展水平和城市化進程，將全市18個區縣分為三種類型分別設置政府機構：第一類為浦東新區，繼續深化小政府、大社會的模式，設置19個機構；第二類為中心城區，機構總數控制在26個以內，其中23個為規定設置機構，并可根據區域特點設置1—3個其他機構；第三類為郊區縣，機構總數控制在28個以內，其中26個為規定設置機構，并可根據區域特點設置1—2個其他機構。分類設置機構既在總體上保證了機構設置的統一規范，又給予區縣更大的管理自主權。

　　改革后，全市區縣政府工作部門從改革前的521個調整為463個，減少了58個。

　　（三）開展鄉鎮政府職能轉變和機構改革

　　根據中央和市委、市政府有關要求，本市鄉鎮機構改革工作采取了“試點先行、分類指導、逐步推進”的方法，從2006年鄉鎮機構改革試點開始至2008年改革結束，共歷時三年。本輪鄉鎮機構改革按照中央關于建設社會主義新農村的要求，從有利于促進農村經濟社會協調發展、有利于加快城鄉統籌發展出發，進一步轉變政府職能，規范機構設置，精簡人員編制，提高行政效率，逐步形成行為規范、運轉協調、公正透明、廉潔高效的鄉鎮行政管理體制和運行機制。

　　一是轉變鄉鎮政府職能。鄉鎮政府積極推進依法行政，嚴格依法履行職責，及時化解社會矛盾，推動農村社區建設，促進社會組織健康發展，不斷增強社會管理功能。鄉鎮政府拓寬服務渠道、改進服務方式，積極落實農村養老、醫療保險和社會救助制度，組織實施農村基礎設施建設，為群眾提供文化、衛生等公共服務的職能逐步增強。鄉鎮政府工作重點從直接抓招商引資、生產經營等具體事務轉到對各類經濟主體加強示范引導、提供政策服務、優化投資環境上來，按照基本實現城市化、城市化水平較高、城市化水平相對較低等不同類型鄉鎮，明確經濟管理職能重點。

　　二是綜合設置鄉鎮機構。按照精簡高效、綜合設置原則，鄉鎮黨政內設機構從原來的11個左右調整為7個，即辦公室、黨群工作辦公室、經濟發展辦公室、社會事業發展辦公室、社會治安綜合治理辦公室、社區管理辦公室、規劃建設和環境保護辦公室。此外，還對根據實際工作需要在相關機構上增掛的牌子進行了規范。同時，根據政事分開、事企分開的原則，綜合設置鄉鎮事業單位，將事業單位承擔的行政職能劃轉至鄉鎮政府，剝離其經營職能，強化公益服務職能。鄉鎮事業單位一般設置為5個，包括：財經事務機構（財經所）、文化衛生服務機構、社會保障機構、社區服務機構、農業服務機構等。根據自身發展特點，確因工作需要，可另設1—2個事業單位。通過綜合設置，鄉鎮政府為百姓服務的質量和辦事效率得到提高。

　　三是合理核定人員編制。根據市委、市政府關于鄉鎮機構改革的文件精神，綜合考慮鄉鎮城市化水平、人口、面積、撤并情況、發展趨勢等因素以及鄉鎮財力、工作實際等情況，從嚴核定機關行政編制和鄉鎮事業編制。根據城市化程度，各區縣在鄉鎮編制總額不變的前提下，對區域內各鄉鎮編制重新優化配置，有增有減，盤活存量。改革后，鄉鎮平均配備行政編制50名左右。事業編制數均以2004年底的人員編制為基數，各區縣根據綜合平衡、適當精簡原則，重新核定了鄉鎮事業編制。

　　二、穩妥推進事業單位改革

　　本市以進一步轉變政府職能為核心，積極穩妥地推進事業單位改革，每年確定重點領域、設定有限目標，漸進式、分行業、有步驟地積極穩妥推進事業單位改革，大致可分為三個階段。

　　（一）部分領域、部分行業體制改革（2000年—2005年）

　　針對上海城市管理體制中存在的一些突出問題，在市委、市政府的領導下，部分領域、部分行業立足于改善政府管理，提高行政效率，理順體制機制，增強公共服務，以實施“管養分開”推進政企分開，以實施“管辦分離”推進政事分開，進一步完善城市管理體制，先后在市政、綠化、市容環衛等領域，開展了以政府管理職能和養護作業功能相分離為特征的“管養分開”改革，在衛生、水務、交通等領域，開展了以政府在社會事業管理職能和舉辦職能分離為特征的“管辦分離”改革。

　　一是市政領域的“管養分開”改革。按照上海“建管并舉、重在管理”的要求，本市開展了市政領域的“管養分開”改革。從適應城市現代化管理和建立城市長效管理機制的需要出發，以全面推進市政（公路）設施養護作業市場化為手段，先在長寧、盧灣等區試點改革，隨后在全市范圍內全面推開。在市級層面，將原隸屬于市市政工程局的市政工程管理所、高架道路管理所、橋梁管理所、高速公路管理所等事業單位，轉制為市政、公路養護企業；組建市政工程管理處、公路管理處，分別行使市政、公路行業的行政管理職能。在區縣層面，按照同一模式，在原有的市政所、公路所實施轉制改企、管養分開的基礎上，組建市政工程管理署和公路管理署，作為區縣建設管理部門領導下的市政、公路行業管理機構。經過改革，轉變了政府職能，提高了城市管理水平和管理效率，也降低了養護成本，提高了養護作業的資金利用效益。

　　二是綠化領域的“管養分開”改革。為建立健全城市綠化長效管理體制和機制，本市于2001年開始在綠化領域推進“管養分開”改革，實施“管理層與作業層分開”。圍繞理順管理體制，進一步明確市和區縣綠化管理部門的職責任務，負責本轄區綠化的規劃、建設、管理和行政執法，并根據工作需要加強了街道一級的綠化管理工作。積極組建作業企業，將所有承擔具體作業行為，如綠化養護、維修、保潔和公園經營服務、安保、門衛等各類人員，組建成若干個企業。大力培育作業市場，按照“公開、公平、公正”和循序漸進的原則，制訂有關作業市場的管理規定，以及逐步開放養護市場的計劃，先業內開放，后社會開放，逐步形成統一開放的養護作業市場。經過改革，精干和強化了管理層，剝離和重組了作業層，使政府成為真正的行政和行業主管部門，使重組的作業層全面進入企業運行。

　　三是市容環衛的“管養分開”改革。為促進城市垃圾“減量化、資源化、無害化”，本市從2003年開始，繼續推進市容環衛的“管養分開”改革，加快了市容環衛作業單位的市場化進程。積極下放事權，將原由市里負責的垃圾中轉運輸、河道衛生保潔、船舶垃圾處置等工作，以及原由市區共同負責的生活垃圾分類收集等，全部下發到區縣，同時費隨事轉。推動轉企改制，將從事作業服務的事業單位全面改制為企業，并與原來的市容環衛管理部門脫鉤，成為真正的市場主體。大力開放市場，建立作業服務交易市場，通過招投標方式，促進保潔服務、生活垃圾收集運輸、生活垃圾處置的市場開放。經過改革，有力促進了本市逐步形成作業主體企業化、投資主體多元化、價格形成合理化、市場監管法制化的市容環衛管理新格局。

　　四是衛生領域的“管辦分離”改革。2004年，為加快推進醫藥衛生體制改革，本市確定了把實施市級醫療機構“管辦分離”改革作為推進醫療衛生體制改革的切入口和工作重點。組建申康醫院發展中心，將市衛生局所屬的醫療機構，以及上海第二醫科大學（現為上海交通大學醫學院）和上海中醫院大學所屬醫療機構的國有資產，劃歸其管理。該中心作為市級公立醫療機構國有資產投資管理運營和政府辦醫的雙重責任主體，履行國有資產出資人職責，接受市衛生局的行業管理和業務指導。同時，通過對市衛生局重新進行“三定”，進一步強化了衛生管理部門公共衛生服務職能和醫療衛生全行業管理職能。

　　五是交通領域的“管辦分離”改革。2005年，為適應一體化交通發展需要和郊區城市化建設要求，本市在交通領域實施了“政企分開、事業單位改革、城市交通區域差別化管理”“三位一體”的“管辦分離”改革。著眼政企分開，將市交通局所屬巴士、大眾等6家企業近11萬職工，分別劃歸久事公司、申通地鐵集團，實現了局與所屬企業全面脫鉤。著眼綜合執法，將市交通局所屬的公交、出租汽車等5個行業管理處和4家事業單位，以及9個區屬陸上運輸管理所，重新整合為市交通執法總隊和運輸管理、業務受理、考試等3家事業單位。著眼創新體制，對中心區實行交通運政和行政執法的一級管理，對郊區縣實行兩級管理，并設置區縣交通執法大隊和運輸管理所。經過改革，市交通系統內部管理條線分割等一些問題得到了改變，綜合管理、跨業協調、合理制衡的交通管理機制得到了加強，在探索建立符合上海特點的城市交通體制上邁出了新步伐。六是水務領域的“管辦分離”改革。針對水務領域比較突出的政企不分、政事不分、管辦不分等3個問題，本市于2005年開展了水務領域的“管辦分離”改革，全面推進政企、政事、管辦“三分開”，努力建設行為規范、運作協調、公正透明、廉潔高效的水務行政管理新體制。著眼政企分開，按照管資產和管人、管事相結合，責、權、利相統一的原則，將原行政關系隸屬于市水務局的18家供排水企業、13323名職工整建制劃歸市城投總公司。著眼政事分開，按照精簡機構、理順關系、綜合效能、轉換機制的原則，撤銷市水務局原有的市水利排灌管理處等10家事業單位，推進市蘇州河水閘管理所等5家水閘管理單位轉企改制，組建了市水務行政執法總隊等4家執法、管理、受理性質的事業單位，加強了水務行政執法和社會管理功能。經過改革，改變了以往政府在社會事業上重管理、輕服務，既當“裁判員”又當“運動員”的局面，強化了市場監管、行業管理和公共服務職能，理順了體制機制，提升了行政管理效能，降低了行政管理成本，重新設計了工作環節和流程，建立了“一門式”服務機構，提高了公共服務效能。

　　（二）分類推進事業單位改革（2005年—2010年）

　　2004年，市委將事業單位改革列入當年牽頭抓的十項重點工作之一，使上海事業單位改革進入了整體推進、綜合配套、全面改革的新階段。2004年10月，市委常委會聽取并原則同意本市事業單位改革的總體設想，明確了改革的指導思想、目標、原則、主要措施和步驟，明確將現有的事業單位分為行政執行、社會公益、經營服務三大類，分類分步推進事業單位改革。這一階段本市從總體謀劃、政策配套、體制突破、機制創新等不同角度，分類型、分層次整體推進事業單位的綜合配套改革。

　　一是全面開展事業單位清理工作。按照“先清理調整、再分類改革”的工作思路，2005年6月，市編委印發了《關于本市事業單位機構編制清理工作的意見》，堅持將清理規范與深化事業單位改革、促進社會事業發展和加強機構編制規范管理相結合，圍繞“梳理職能、整合機構、轉制改企、合理定編、規范管理”等主要內容，對全市事業單位開展了以“撤、并、減、轉”為核心的清理工作，即：對職能消失或轉移，公益任務嚴重不足，難以繼續運作或特定工作任務已經完成的單位予以撤銷；對設置分散、規模過小、職能相同相近的單位進行歸并；對可通過購買服務或實行資源共享的單位，核減相關機構和編制；對中介機構、賓館等從事經營活動單位，創造條件轉制改企。通過清理規范，既摸清了家底，梳理了職能，又為下一步深化改革奠定了堅實基礎。

　　二是加快推進綜合執法體制改革。按照成熟一個、推進一個的原則，本市重點推進了文化、城管、食品安全、房地資源、衛生監督等相關領域的綜合執法體制改革。文化領域，組建上海市文化市場行政執法總隊，集中行使文化廣播、新聞出版、文物、體育、旅游等部門涉及的行政處罰權；城管領域，將原市市容監察總隊和市園林綠化監察大隊進行歸并，組建了上海市城市管理行政執法總隊；食品領域，將食品安全監督職能從衛生行政部門劃出，組建了市和區縣的食品安全監管機構；房地領域，組建上海市房屋土地資源行政執法總隊，實行市、區縣土地垂直執法；衛生領域，進一步理順了市和區縣兩級衛生監督體制。農業領域，改革9個郊區縣農業部門內的動物衛生、漁政、種子、農機等多個執法機構，組建農業綜合執法大隊。

　　三是穩步推進轉制改企工作。結合行業體制改革要求，推進了一批條件比較成熟的經營類事業單位轉企改制。按照后勤體制改革要求，撤銷市級機關所屬的近40家后勤服務中心事業單位建制，核銷事業編制，先期組建“錦勤”、“盛勤”兩大后勤服務集團公司，以后又在此基礎上整合組建“上勤”后勤服務集團公司，實行政府購買服務，實現后勤服務社會化。按照中央文化體制改革的要求，積極推進電影集團、世紀出版集團、文藝出版總社、非時政類報刊社、部分文藝院團、重點新聞網站等經營性文化事業單位轉企改制，推進文廣傳媒制播分離改革，將節目制作和廣告經營業務剝離轉為企業。按照國資國企改革的要求，積極推進控股集團公司所屬事業單位轉企改制和清理剝離。各區縣結合事業單位清理工作推進經營服務類事業單位轉制改企。同時，針對企事業養老保險待遇差距較大等問題，著力破解人員身份轉換的制度瓶頸，進一步調整完善轉企改制人員養老保險待遇銜接的政策措施。

　　四是積極推進社會公益類事業單位改革。探索建立以理事會為主要架構的法人治理機構，通過在申康醫院發展中心、上海圖書館、上海博物館等單位試點先行，建立由舉辦者、出資人、管理者等有關方面組成的理事會，緊緊抓住國有資產管理這一關鍵環節，科學決策本單位業務發展規劃、財務預算、有關人員任免等重大事項。探索總量調控，除教育、衛生等涉及民生保障社會事業外，原則上不再新建事業單位，事業編制實行總量控制、調劑解決。實施標準化管理，制定醫院、社區衛生、中小學等公益類事業單位定編標準，力求科學定編、優化結構、強化監督。實行實名制管理，將全市事業單位在編人員信息集成入庫，通過事業單位登記管理網，實時掌握和監督在編人員情況。搞活用人機制，新建事業單位原則上只核定管理和專業技術人員編制，一般性輔助崗位實行政府購買服務。2008年，結合鄉鎮機構改革，為強化鄉鎮事業單位公共服務職能，統一規范機構編制管理，將鄉鎮事業單位統一設置為5—7個，事業編制原則上為50—80名。

　　五是試點探索科學合理劃分事業單位類別。2008年3月，國務院下發《關于印發事業單位工作人員養老保險制度改革試點方案的通知》，決定在上海、山西、浙江、廣東、重慶5個省市開展事業單位養老保險制度改革試點，改革試點范圍是從事公益服務事業單位。2008年8月，中央編辦向上述5個省市編辦下發《關于事業單位分類試點的意見》，提出將事業單位分為承擔行政職能的、從事生產經營活動的和從事公益服務的三類，將從事公益服務的事業單位進一步細分為公益一類、公益二類、公益三類。根據中央編辦要求，按照“整體設計、科學分類、模擬先行、平穩推進”的基本思路，本市研究推進了事業單位模擬分類工作。在進一步摸清“家底”，并對全市事業單位的主要職能、機構編制、經費形式等情況進行全面梳理和逐一核對的基礎上，研究擬訂了分類實施方案和分類目錄，并組織開展了模擬分類，為下一步全面推進事業單位改革工作奠定了良好基礎。

　　經過多年的改革探索，通過清理規范、科學分類和創新體制機制，不僅精簡了機構編制，更重要的是強化了公益屬性，明確了發展方向，適應了改善民生的要求，進一步整合了公益服務資源，優化了布局結構，提高了公益服務水平和質量，實現了推進改革、規范管理與社會事業發展的有機統一，為全面貫徹落實中央分類推進事業單位改革指導意見，構建具有中國特色的公益服務體系奠定了良好基礎。

　　（三）加快推進事業單位分類（2011年—2012年）

　　2011年3月，中共中央、國務院印發了《關于分類推進事業單位改革的指導意見》，要求在清理規范的基礎上，按照社會功能將現有事業單位劃分為承擔行政職能的、從事生產經營活動的和從事公益服務的三個類別，從事公益服務事業單位進一步分為公益一類、公益二類；承擔行政職能事業單位逐步將其行政職能劃歸行政機構或轉為行政機構，從事生產經營活動事業單位逐步轉為企業，從事公益服務事業單位改革管理體制，探索管辦分離和法人治理結構的實現形式，針對不同類別事業單位，實行機構編制、人事制度、收入分配、財政投入差別化管理，推進養老保險制度改革，完善財政政策。按照中央要求，本市以促進公益事業發展為目的，以科學分類為基礎，以深化體制機制改革為核心，加快推進事業單位分類改革工作。

　　一是健全工作機制。為加強分類推進事業單位改革工作的組織領導，本市建立了分類推進事業單位改革工作領導小組，承擔“統籌、組織、協調、督促、指導”職責，領導小組組長由市政府主要領導擔任，副組長由市委、市政府分管機構編制工作的領導擔任，成員單位為市委組織部、市委宣傳部、市編辦、市發展改革委、市教委、市科委、市財政局、市人力資源社會保障局、市衛生局、市政府法制辦等部門。辦公室設在市編辦，負責領導小組的日常工作。

　　二是研究形成改革政策框架。按照中央分類推進事業單位改革精神，為整體推進分類改革工作，本市著力構建改革政策體系，研究提出了“1＋11”政策框架，即1個實施意見和11個配套政策。2011年7月，本市印發了貫徹落實的實施意見，總體設計和把握改革的目標思路，細化改革任務，破解改革瓶頸，明確改革步驟和工作進度。同時，根據改革任務，研究擬訂了機構分類、行政類事業單位改革、創新機構編制管理、建立法人治理結構、人事制度改革、收入分配改革、養老保險改革以及轉制改企人員養老保險銜接、財政投入和財務管理、國有資產管理、經營類事業單位轉制改企、社會力量興辦公益事業等相應配套政策，并加強政策之間的相互銜接、相互協調，確保改革全面穩妥推進。三是加快推進事業單位分類工作。事業單位類別劃分是分類推進事業單位改革的基礎和重要內容。為科學合理地劃分事業單位類別，加快推進事業單位分類改革，按照“先市級、后區縣”的工作步驟，以職能梳理為抓手，以社會功能為標準，加快推進市屬事業單位分類工作。四是切實加強事業單位機構編制管理。為保障社會事業發展需要，夯實事業單位分類改革基礎，本市加強事業單位機構編制管理，管住管好事業單位機構編制。2012年，本市印發了《關于進一步加強和完善本市事業單位機構編制管理的若干意見》，圍繞新設事業單位、編制調整、管理權限、審批程序等重點管理環節作了具體規定。

　　三、持續深化行政審批制度改革

　　行政審批制度改革是切實轉變政府職能、推進依法行政的重要抓手，是從源頭上預防和治理腐敗的有效舉措，是建立社會主義市場經濟體制的基本要求。2000年9月，市監察委、市政府研究室、市政府法制辦、市體改辦聯合向市政府呈送了《關于加快上海市行政審批制度改革工作的請示》，市政府常務會議隨即作了專題研究，市委常委會也專門聽取了情況匯報，提出具體要求。2000年12月，市委、市政府決定成立上海市行政審批制度改革領導小組，在上海全面推進行政審批制度改革。至2012年，上海共開展了六輪行政審批制度改革，著力解決審批過多、過濫等問題，理順政府與市場、政府與社會的關系，不斷加大簡政放權力度，加快推進政府職能轉變，盡可能減少政府對微觀經濟活動的干預，為經濟社會發展創造良好發展環境。

　　（一）減少審批事項，規范審批行為（2000年—2003年）

　　2001年初，市委、市政府提出上海的審改工作要“重在制度創新，重在政府職能轉變”，大幅度減少審批事項，規范審批行為，在部分審批領域取得重點突破，進一步推進行政管理體制和機制創新，增強城市綜合競爭力。這一階段，上海先后對行政審批事項開展了三次集中清理，在企業設立、年檢、建設項目等重點領域進行創新管理方式的有效探索，為深化行政審批制度改革打下了基礎。

　　一是依法清理行政審批。2001年6月，市政府印發《上海市人民政府關于本市行政審批制度改革的通知》，提出在全面清理的基礎上，使現有的行政審批事項減少50％左右。2001年10月，市政府公布第一批取消和不再審批的行政審批事項521項。2002年2月，市政府公布第二批取消和不再審批的行政審批事項85項，調整審批方式的行政審批事項136項。2003年8月，市政府公布第三批取消行政審批事項95項，調整行政審批事項75項。經過三次集中清理，原有2027項審批事項中，共取消、調整1044項，總體改革率為51．5％。在清理行政審批的同時，上海還加大行政收費清理規范力度，2003年，取消了50項行政審批事項相關收費。

　　二是改革企業登記注冊制度。取消了一部分企業前置審批事項，實行“先照后證”改革，將一些前置審批改為后置審批，在張江高科技園區、外高橋保稅區試行企業直接登記，企業登記時限縮短為3個工作日。開展放寬自然人投資主體資格的改革試點，對具有完全民事行為能力的自然人取消投資設立各類企業（包括自然人單獨或共同出資、自然人與法人共同出資的企業）的限制，取消原來對自然人投資人的職業狀況證明等文件材料的審查，并試行告知承諾登記方式。探索行政審批告知承諾制度，2001年9月，市政府批轉《關于浦東新區企業設立、開業試行告知承諾審批方式的意見》，在浦東新區試行企業設立的告知承諾制度，確定24項審批事項試行告知承諾，行政相對人只要簽訂“告知承諾”格式文本，當場就可以發給許可證，審批效率大大提高。

　　三是加大企業年檢制度改革力度。2001年，上海對年檢事項進行了摸底清理，取消了一批不必要和無依據的年檢事項。2002年1月，市政府辦公廳印發《關于本市開展年檢制度改革的意見》，對年檢改革提出了五個方面的要求，即取消一批不必要的年檢；規范年檢內容和時間；改進年檢方式；加強年檢收費管理；試行“聯合年檢”和探索“網上年檢”。組織經濟類、建設類年檢較多的部門，實現“三個一批”：“取消一批”，原則上可以日常監管的年檢事項，不再進行年檢；“調整一批”，對保留的每一個年檢事項，按照分類管理的原則，從年檢內容、方式、程序等方面，提出具體的改進意見；“免檢一批”，對信譽良好的企業實行免檢。在建設企業中，根據企業誠信情況，擴大企業年檢“三色通道”制度實施范圍，即誠信好的走“綠色通道”，一般的走“橙色通道”，差的則走“紅色通道”，從嚴檢查。

　　四是改革房地產建設項目審批程序。針對建設項目行政審批環節多、手續繁瑣等問題，著力簡化審批管理程序，優化審批流程。2002年2月，市政府辦公廳印發《本市房地產建設項目（招標拍賣用地）審批管理程序改革試行方案》，按照精簡審批環節、改變審批方式、加強事后監管的基本思路，結合招標拍賣供地方式改革，采取牽頭部門會審、內部征求意見等方式，將現行的70多個審批環節，簡化為土地使用權出讓、規劃方案、工程可行性研究、初步設計、施工圖、規劃許可、施工許可、竣工驗收等8道主要程序，30多個審批環節。

　　（二）改進審批方式，加強監督制約（2004年—2007年）

　　2003年底，市委、市政府提出審改工作要在重點問題、制度建設、后續監管等關鍵環節上取得實質性突破，推進政府職能轉變，有效制約行政權力進入市場，降低軟成本、改善投資環境。這一階段，上海審改工作緊密結合上海改革發展大局，重點在改進審批方式、創新管理形式、加強監督制約等方面進行了突破。

　　一是進一步清理規范行政審批。在貫徹《行政許可法》過程中，對本市創設的203項行政許可事項進行清理，取消了102項本市地方創設的、不符合《行政許可法》的行政許可事項，占本市創設的許可項目的50．2％。2004年6月，市人大常委會決定停止執行由《上海市產品質量監督條例》等22件現行地方性法規設定的36項行政許可事項，市政府決定取消“消費品展銷會的核準登記”等66項由市政府規章和市政府規范性文件設定的行政許可事項。繼續推進行政審批收費清理、規范，從2004年1月1日起，在浦東張江高科技園區率先開展行政審批和政府服務“零收費”的改革，共取消61個收費項目，95％的注冊園區企業享受了“零收費”政策，共免繳2400萬元。

　　二是在全市范圍內大力推行行政審批告知承諾制度。2004年1月，市政府公布本市實行“告知承諾”行政審批事項目錄，確定38項行政審批事項，自2004年4月1日起在全市范圍內實行告知承諾審批方式，同時，市政府辦公廳轉發《關于本市行政審批實行告知承諾制度的意見（試行）》，對實行“告知承諾”制度的原則、適用范圍、操作程序、事后監管等進行了規范，有序推進“告知承諾”制度的實施。

　　三是用市場機制運作等代替行政審批來配置公共資源。對應該配置管理的經營性指標、經營性有限資源的開發利用，實行公開招投標拍賣、有償使用。如，在經營性土地權出讓方式、建設工程招投標、產權交易等方面的事項，通過市場機制來運作。在市政等系統，大力推行用標準來代替行政審批的方式，對公共資源進行配置。推進有關行政審批、日常管理、執法監督、行政收費等政府管理行為的綜合信息共享。

　　四是強化行業協會和中介機構在市場準入管理和公平競爭中的作用。把一些原來由政府承擔的資格資質認定類事項轉移給公正、規范、誠信度高的行業協會來解決。如，把一些特種作業人員及司法、金融、教育等行業從業人員的資質資格考評和認定，轉移到相關的行業協會。市政府則專門成立了社會服務局，行使全面監管的職能，同時積極扶持行業協會健康有序發展。

　　五是切實加強對行政審批行為的監督管理。推動各部門、各地區認真貫徹執行市政府《關于規范本市行政審批工作的若干意見》，嚴格行政審批程序、公開審批事項、健全監督制約和責任追究制度等，加快行政審批的制度化、規范化和程序化建設。先后制定頒布《上海市設定臨時性行政許可程序規定》、《上海市行政許可辦理規定》和《上海市監督檢查從事行政許可事項活動的規定》，以及《上海市行政執法過錯責任追究辦法》，進一步規范行政審批工作程序制度，落實責任追究，發揮監督作用。

　　（三）優化審批流程，創新管理方式（2008年—2012年）

　　2008年，市委、市政府要求審改工作聚焦“基本建成全國行政效率最高、行政透明度最高、行政收費最少的行政區之一”的目標，減少政府對微觀經濟運行的干預，改進行政審批管理體制和運行機制，更新管理理念和管理方式，推動經濟社會又好又快發展。這一階段，上海通過重要領域和關鍵環節的改革，著力減少和規范行政審批、優化審批流程、創新管理方式，確保政府管得住、管得好。

　　一是加大行政審批清理力度。2009年12月，市政府公布第四批取消和調整行政審批事項952項，其中取消207項、調整745項。自2010年起，上海在全國率先對區縣政府、鄉鎮街道、管委會實施的行政審批進行了全面清理，通過清理，首次形成上海市區縣、鄉鎮街道的行政審批目錄，并確保同一項行政審批，在所有區縣的申請材料、審批條件等環節，實現全面統一。2012年3月，市政府公布第五批取消和調整行政審批事項88項，其中取消56項、調整32項。同時，加大行政收費清理力度，2008年至2012年，上海共取消和停止征收行政事業性收費368項，每年可為企業減負60多億元，從而在一定程度上解決了管理就是收費、收費就是管理的“頑癥”。針對行政相對人反映的“申請材料繁瑣、重復提交”等問題，加大申請材料清理力度，特別是結合投資體制改革，將一些屬于企業能夠自主決定、與現實管理要求不相適應、難以達到管理目的的申請材料，如可行性研究報告、項目建議書等，在所有審批領域進行了清理取消。

　　二是在全國率先開展行政審批標準化管理。自2007年起，在醫療器械審批和土地審批領域通過制定審批手冊、實行陽光審批等開展標準化審批先行先試，至2010年底，圍繞“規范、效能、透明、可究”的目標，上海在全國率先探索建立了目錄管理、業務手冊、辦事指南、審批電子化信息化、數據共享、監督檢查“六位一體”的行政審批標準化管理框架。制定下發《上海市行政審批目錄管理辦法》，率先建立行政審批目錄管理制度，規定所有行政審批都必須納入目錄管理，凡未進入目錄者一律不得進行審批，凡要增加的行政審批，必須在實施前進行登記備案列入目錄后方能予以實施。先后制定和發布《行政審批業務手冊編制指引》和《行政審批辦事指南編制指引》地方標準等一系列制度規范，分兩批對15個部門154項行政審批開展了標準化管理示范試點工作。同時，推進行政審批電子化、信息化，大力實施網上預審，開展審批數據共享和數據比對，對行政審批業務手冊和辦事指南執行情況進行實時監督檢查，確保行政審批標準化管理真正落到實處。

　　三是推進企業投資項目審批管理制度改革。對投資項目實施分類管理，區分政府投資項目和企業投資項目，對不使用政府資金的企業投資項目，一律不再實行審批制，區別不同情況實行核準制和備案制。制定并下發了《上海市企業投資項目核準暫行辦法》《上海市企業投資項目備案暫行辦法》《上海市外商投資項目核準暫行管理辦法》《上海市境外投資項目核準暫行管理辦法》等四個規范性文件，于2008年9月1日起正式實施。在這過程中，按照“分類加限額”的原則，總體下放，合理劃分市、區投資項目管理權限。市級權限管理重點項目，包括產業項目中“高污染、高能耗、資源性”項目，房地產項目中“市級規劃控制范圍內的房地產項目，以及經濟適用房等政策性房地產項目”，城市基礎設施、社會事業項目中“事權在市或需要全市統籌平衡的項目”，除此之外的地方審批權限原則上下放到區縣，管委會繼續保留市級授權。

　　四是推進產業項目審批流程優化工作。在2009年將建設工程審批管理流程整合歸并為“土地使用權取得和核定規劃條件、設計方案審批、設計文件審查、竣工驗收”四個主要環節的基礎上，從2011年起，上海按照產業項目行政審批期限“在法定期限上壓縮三分之一”的目標，對現有產業項目開工前審批流程進行了再造。2012年5月，市政府印發《上海市產業項目行政審批流程優化方案》，將產業項目開工前的審批流程整合為土地取得和立項、設計文件、開工手續三個階段；將區縣立項的產業項目設計文件審查、抗震設防審批、施工圖審查備案和審查合同備案下放區縣；對產業項目的直接發包手續辦理、招投標登記備案、建設工程合同登記備案，實施勘察、設計、監理、施工一體化辦理；全面實施工業用地帶產業項目掛牌；通過產業項目準入評審，整合產業項目預審、土地集約利用評估、土地指標配置、土地出讓方式確定、污染物排放總量指標和能耗指標配置等，實施同步評估，提高審批效率。這些改革優化舉措使得相關產業項目的落地速度有較大提高，有的項目審批時限縮短了一半以上。

　　五是深化行政審批告知承諾。2009年4月，市政府印發《上海市行政審批告知承諾試行辦法》，明確了告知承諾事項的確定、告知承諾實施程序等，并規定行政機關在作出準予行政審批的決定后兩個月內對行政相對人的履行承諾情況進行檢查。2009年12月，市政府公布本市實行“告知承諾”第二批行政審批事項目錄及格式文本（樣本），確定39項行政審批事項實施告知承諾。2012年1月，市政府公布本市實行“告知承諾”第三批行政審批事項目錄，新增25項行政審批事項實施告知承諾。在對“告知承諾”制度進一步完善后，2012年4月，市政府再次修訂印發《上海市行政審批告知承諾辦法》。

　　六是加強服務窗口建設。從1995年開始，上海相繼在全市各區縣建立了各種不同形式的行政服務中心，先后經歷了“一門式”、“一口式”、“一站式”等不同層次的發展階段，到2008年，全市不同層面都建立了對外服務窗口。2012年10月，市政府印發《上海市行政服務中心管理辦法》，進一步完善相關政策規定和管理措施，加強和規范各級各類政府服務窗口管理。在市級層面，推進市政府部門行政審批一個窗口對外，各委辦局共設有約200個對外服務窗口，窗口受理各類行政審批和服務項目600余項，一些部門還探索格式化審批、協作審批、綠色通道審批、窗口當場辦結等辦理模式，提高審批效率。在區縣層面，推進區縣政府相對集中辦理審批，區縣共建有20個集中辦理各類行政審批事項的一門式服務機構，承擔著“一門對外、集中受理”各類行政審批事項的功能，每個中心平均有20個部門入駐，有的還納入了社會事業類部門。在街鎮層面，推進社區事務“一口受理”，社區事務受理服務中心在全市建制街鎮實現全覆蓋，共提供近200個項目的受理服務，同時不斷優化服務流程，歸并窗口設置，從20—30個減至8個。在開發區層面，推進管委會行政審批大部制建設，堅持“園區內事、園區內辦”原則，將行政審批事項歸并到管委會行政服務中心，做到職能處室負責政策制定、規劃編制（調整）、協調和監管，全部審批環節在行政服務中心內完成。

（撰稿人：肖彥赫 尹耐國 王國興 李赟）