醫藥衛生事業發展關系千家萬戶幸福，是重大民生問題。深化醫藥衛生體制改革是堅持以人為本、保障和改善民生、促進人的全面發展的必然要求，是發展社會事業、促進社會和諧的有力保障，是促進經濟平穩較快發展的重要舉措。進入新世紀以后，上海市積極貫徹國家關于醫改工作部署，探索建立符合我國國情、具有上海特色的醫藥衛生體制，進一步加大衛生投入力度，結合上海實際情況，按照“保基本、強基層、建機制”和“打基礎、管長遠、可持續”的要求，一手抓醫改方案制訂，一手抓醫改工作推進，各項工作取得了明顯進展，改革取得了初步成效。

　　一、強化頂層設計，明確醫改總體方向和實施路徑

　　上海切實貫徹落實中央關于醫藥衛生體制改革的工作部署，積極落實國家醫改辦布置的各項工作任務，包括實施重大公共衛生服務項目和基本公共衛生服務項目、實施基本藥物制度、確定公立醫院改革試點地區等，結合本市實際制訂具體的實施方案，明確本市醫改總體方向。

　　（一）加強組織領導

　　市委、市政府主要領導高度重視醫改工作，多次就醫改工作作出重要指示，并在醫改推進的各個重要階段多次召開專題會議進行研究部署。2002年，在市第八次黨代會和八屆二次全會明確提出上海要構建以促進人的全面發展為中心的社會事業體系，建設亞洲一流醫療中心城市的目標，著力建設高水平的醫療服務機構，培養高素質的人才隊伍，發展社區衛生事業。2009年，為深入貫徹國家新一輪醫改精神，切實加強對本市深化醫藥衛生體制改革工作的領導，市政府決定成立上海市醫藥衛生體制改革領導小組，負責審議深化本市醫藥衛生體制改革的實施方案、重要政策和重大舉措，組織推動本市醫藥衛生體制改革工作，統籌協調改革工作中的重大問題。市委常委、常務副市長楊雄任組長，副市長沈曉明任副組長，市發展改革委、市衛生局、市財政局、市人力資源社會保障局、市委宣傳部、市教委、市科委、市人口計生委、市國資委、市政府新聞辦、市編辦、市政府法制辦、市政府研究室、市物價局、市民政局、市食藥監局、上海保監局、市總工會、申康醫院發展中心、上海警備區等部門和單位負責人為成員。領導小組下設辦公室，設在市發展改革委，為領導小組工作機構，具體負責領導小組日常工作。市政府副秘書長周波、翁鐵慧兼任辦公室主任，市衛生局局長徐建光、市發展改革委副主任葉明忠兼任辦公室副主任。

　　（二）深入調查研究

　　從2002年起，本市衛生部門就著手開展研究深層次規律，通過研究醫院的定位、辦院指導思想、醫院管理體制、運行機制等難點環節，推動公立醫院深化改革。2008年全國新一輪醫改過程中，本市歷時兩年，按照國家醫改總體方案精神，啟動上海醫療衛生體制改革實施方案研究，推進衛生系統政策研究，組織開展了三輪比較系統的醫改調研。第一輪，開展了“關于完善本市醫療資源配置”、“基于居民健康檔案的衛生信息共享工程”等22項專題調研，并委托有關研究機構開展了2個平行方案的研究；第二輪，進一步聚焦了“關于完善醫療服務體系的調研報告”等10個綜合調研項目；第三輪，重點開展了7個深化調研項目，為起草制定本市醫改方案打下了較好的基礎。調研過程中，市領導多次召開專題會議，聽取醫改工作匯報，研究有關工作。市政府先后召開了10余次座談會，聽取人大代表、政協委員、分管區縣長、區縣衛生局長、醫院院長、社區衛生中心主任、衛生管理專家、衛生新聞記者、市民群眾代表等各方面的意見和建議。調研期間，市政府多次組織召開專題會議和座談會，聽取社會各界的意見和建議。扎實深入的調研不僅為本市醫改方案的制定提供了理論基礎，也促進了政府各部門和社會各界形成廣泛共識。

　　（三）強化頂層設計

　　2009年國家新一輪醫改提出了“保基本、強基層、建機制”的基本理念。在這9個字的基礎上，本市又結合上海自身實際提出了“打基礎、管長遠、可持續”9個字，注重建立符合科學規律、可持續發展的醫藥衛生基本制度，注重夯實資源配置、人才隊伍、信息化建設等基礎性工作。按照這一基本理念，在充分調研的基礎上，本市組織起草制訂了本市醫改《實施意見》和《近期重點實施方案》（以下簡稱“醫改文件”），并先后征求了市醫改領導小組各成員單位、五位醫改工作市長顧問、分管區縣長、區縣衛生局長、部分醫院院長的意見。2010年11月10日，市政府召開醫改領導小組會議，原則同意醫改文件按程序送審和發布。12月7日，分管市領導專程赴京向國家發展改革委（國務院醫改辦）、衛生部匯報上海醫改工作。12月23日和12月28日，市醫改辦分別向市政協、市人大通報了本市醫改方案。2011年初，俞正聲書記和韓正市長分別聽取了醫改文件制訂情況的匯報。3月16日至22日，醫改文件向社會公開征求意見。根據各方面的反饋意見，市醫改辦對醫改文件進行了多次修改。經過近兩年的充分調研、廣泛征求意見和反復修改完善，經市委常委會第160次會議和市政府第105次常務會議審議通過，2011年5月，醫改文件正式發布。在兩個方案的基礎上，本市還陸續出臺了70多個配套文件，基本形成了上海醫改的政策體系框架。

　　（四）優化治理機制

　　改革優化醫院治理機制、實行“管辦分開”，是醫改的重要方向。我市在2005年成立申康醫院發展中心，啟動市級公立醫療機構管辦分離改革。作為市級公立醫療機構國有資產投資管理運營及政府辦醫責任主體，申康醫院發展中心具體承擔28家市屬三級醫院管理職責和10家部管及軍隊醫院共建職責，負責執行衛生和國資的政策、方針、規劃，確保正確辦醫方向，履行出資人資產權益。以此為突破口，逐步理順政府部門、辦醫主體與公立醫院三者的關系，建立科學、有效的治理機制。具體來說：一是政府部門定位于“掌舵者”角色，集中抓好規劃、投入、監管、評價等宏觀管理。二是辦醫主體定位于“董事長”角色，通過關鍵指標控制、績效激勵約束開展中觀管理。三是醫院院長定位于“總經理”角色，集中抓好績效、分配、質控等微觀管理。

　　二、全面貫徹落實國家五項醫改重點工作

　　2009年，國務院公布《關于深化醫藥衛生體制改革的意見》明確重點抓好基本醫療保障制度、建立國家基本藥物制度、健全基層醫療衛生服務體系、促進基本公共衛生服務逐步均等化、推進公立醫院改革等五項改革。上海根據國家部署，積極推進五項醫改重點。

　　（一）加快推進基本醫療保障制度建設

　　2007年全市1379萬戶籍人口中，已有1326萬人分別納入城鎮職工基本醫療保險（城保）、城鎮居民醫療保險（居保）、農村合作醫療保險、小城鎮社會保險（鎮保）等醫療保障制度覆蓋范圍，覆蓋率達96%。此外，本市外來從業人員綜合保險（綜保）已覆蓋333.6萬人，占外來從業人員的82.78%。覆蓋面廣、類型多樣的醫療保障制度，有效降低了群眾“因病致貧、因貧致病”的風險，為經濟社會的協調發展以及和諧社會建設夯實了基礎。

　　新一輪醫改后，本市對原有三類基本醫保（職工醫保、居民醫保、新農合）進行整合歸并。到2011年，本市新農合人均籌資達到980元，村衛生室、社區衛生服務中心、二級和三級醫院門診補償比例分別達到80%、70%、60%和50%；社區衛生服務中心、二級和三級醫院政策范圍內住院補償比例分別達到80%、70%和50%，平均住院補償比例達到72%，比2008年提高了16個百分點。各級政府對新農合補助資金2011年累計到位金額已到達人均680元，比2008年增加了385元。本市9個郊區縣全部實行了新農合地市級統籌，并實現統籌區域內費用即時結算。新農合門診和住院統籌工作也已在9個郊區縣全部開展。此外，浦東、青浦等區縣還大力開展了新農合信息化建設。閔行區開展了新農合住院按病種付費試點，浦東、金山開展門診總額預付試點。

　　經過十多年的改革和發展，本市基本醫療保障制度不斷整合，逐步形成由基本醫療保險制度、補充醫療保障制度和醫療救助制度三個制度層面構成的總體框架。其中，基本醫療保險制度由城鎮從業人員基本醫療保險制度、城鎮居民基本醫療保險制度和新農合制度三類制度構成，初步形成“三縱、三橫”的制度體系。新農合籌資和保障水平進一步提升，逐步縮小了城鄉醫療保障的差距，初步形成籌資穩定、補償均衡、管理規范、監管科學、農民信賴的農村社會醫療保障制度。在保證新農合基金收支平衡的前提下，補償水平進一步提高。

　　（二）建立和不斷完善基本藥物制度

　　早在2000年，根據國務院《關于城鎮醫藥衛生改革的指導意見》，本市醫療機構藥品集中采購工作開始試點。2003年，心血管用藥、抗菌藥物和消化系統藥物等329個品種的藥品集中招標采購工作順利完成，實現了對醫保藥品目錄大類藥品全覆蓋招標采購。全年招標金額44億元，藥品零售額平均降低12.8%，使患者得到實惠。到2005年，上海市衛生局、上海市糾風辦等7部門在《上海市醫療機構藥品集中招標采購實施辦法》的基礎上制定了《關于進一步規范本市醫療機構藥品集中招標采購的意見》，并于2005年5月經市政府辦公廳轉發。2005年，本市對全市醫療機構年使用金額達59億元的醫保目錄內843個藥品和3種計劃免疫外疫苗分2期進行集中招標采購。

　　國家啟動新一輪醫改政策措施后，為確保該項制度平穩實施，上海市主要開展了四方面的工作。一是合理確定基本藥物目錄。在307種國家基本藥物基礎上，本市經過遴選增補了381種省級藥物，共計688種，涵蓋了原來社區衛生服務中心95%左右的用藥范圍，最大限度地滿足了市民用藥需求。二是實現社區基本藥物零差率銷售。2011年2月1日起，全市所有社區衛生服務中心實行基本藥物零差率銷售，比國家要求提早了近一年。三是改革基本藥物招標辦法，2008年起推廣醫療機構藥品采購公共信息技術服務管理平臺，包括一個全市公共平臺、19各區級和各一包定點公立醫療機構子系統組成的信息系統。堅持“質量優先、價格合理”原則，以市為單位實行集中招標采購，通過單一貨源承諾方式，發揮集中采購優勢，基本藥物中標價格平均降低了39%。四是推進基本藥物優先使用。688種基本藥物在政府辦基層醫療衛生機構全部按照醫保甲類藥品支付。開展醫療機構基本藥物政策培訓，要求醫務人員優先使用基本藥物。開展面向公眾的基本藥物制度宣傳，并舉辦了基本藥物制度公眾宣傳月活動，引導廣大市民科學合理用藥。

　　（三）健全基層醫療衛生服務體系

　　上海社區衛生服務具有較好的基礎。自1997年起，本市連續13年將社區衛生服務機構（中心、服務站、村衛生室）標準化建設列入市政府實事項目。一是完善基層醫療衛生服務網絡。2003年完成40家鄉鎮衛生院和180所中心村衛生室的標準化建設；2005年，韓正市長帶隊深入調研“三醫聯動”改革，本市社區衛生服務進入了深化改革、加快發展的新階段；2006年，基層衛生以收支兩條線管理、醫保預付制、全面預算管理為核心的社區衛生服務綜合改革在全市全面推開；2011年本市積極開展了家庭醫生制度的試點工作，確定長寧、徐匯、浦東、閔行等10個試點區。到2012年，全市共建成301所標準化社區衛生服務中心（含分中心），全面落實了每個街道（鄉鎮）設置1所政府舉辦的社區衛生服務中心的要求，社區衛生服務網絡在形態布局上實現了“縱向到底，橫向到邊”，城區基本實現步行15分鐘到達社區衛生服務機構。二是加強基層醫療衛生人才隊伍建設。從2010年起，全科醫師規范化培訓統一納入本市住院醫師規范化培訓計劃。2010年全市招錄住院醫師培訓對象1841人，其中全科醫學253人；2011年招錄住院醫師培訓對象1986人，其中全科醫學302人。通過多年努力，本市全科醫師隊伍不斷壯大，整體素質不斷提高，到2012年全市社區衛生服務機構共有執業醫師（含執業助理醫師）11000人，其中注冊全科醫師4229人；全科醫師中，本科學歷占46%，大專學歷占41%，大專以下占13%；高級職稱占4%，中級職稱占37%，初級職稱占59%。三是建立社區衛生“六位一體”模式。在完善服務網絡和建設全科醫師人才隊伍基礎上，本市積極推動社區衛生服務中心從單純提供醫療服務的功能向集預防、保健、醫療、康復、健康教育和計劃生育技術服務“六位一體”的綜合服務功能轉化。2003年起，在社區衛生服務中心開展了以“全科團隊服務”為核心的服務模式改革試點，到2009年全市共組建全科服務團隊1347個。社區衛生服務中心門診設置以全科門診為主，不設專家門診和聯合病房。社區衛生服務中心積極開展家庭病床、簡易門診、社區護理、熱線電話咨詢、健康教育、康復指導、婦女保健、兒童保健、慢性病規范化管理等服務，受到了社區居民的歡迎。通過上述工作，本市社區門診下沉效應已得到充分顯現。

　　（四）促進基本公共衛生服務逐步均等化

　　基本公共衛生服務均等化是指每個中華人民共和國公民，都能平等地獲得基本公共衛生服務，主要包括逐步在全國統一建立居民健康檔案，并實施規范管理。實現基本公共衛生服務均等化，目標是保障城鄉居民獲得最基本、最有效的基本公共衛生服務，縮小城鄉居民基本公共衛生服務的差距，使大家都能享受到基本公共衛生服務，最終使老百姓不得病、少得病、晚得病、不得大病。

　　一是開展三輪9年的“公共衛生體系建設三年行動計劃”。2003年至2012年期間，本市開展實施了三輪公共衛生體系建設，共計投入近100億，逐步基本公共衛生服務逐步均等化的目標，全市公共衛生機構的面貌得到了很大改觀。2003年抗擊非典取得重大勝利后，本市制定、實施了《上海市加強公共衛生體系建設三年行動計劃（2003年—2005年）》，對醫院傳染病房、公共衛生信息系統等項目抓緊立項建設，公共衛生機構的硬件條件明顯改善。2007年開始實施《上海市加強公共衛生體系建設三年行動計劃（2007年—2009年）》，作為上海市政府當年的“一號工程”，該輪行動計劃，將關注民生，解決與群眾利益密切相關的公共衛生問題。已確定的重點項目中的公益項目，受益人群主要是農村居民、老人、兒童、貧困人群等弱勢群體。完善預防保健專業機構、醫療機構、社區衛生服務中心三位一體、防治結合的工作模式，并建立20個慢性病防治。2011年圍繞著“進一步提升公共衛生服務能力和水平”，以“問題與需求”為導向，上海市政府啟動了《上海市加強公共衛生體系建設三年行動計劃（2011年—2013年）》，實施了公共衛生“技術平臺、惠民服務、能力和水平、學科與人才、管理與評估”五大類共計47個項目，重點提升公共衛生服務和管理水平。

　　二是實施重大和基本公共衛生服務項目。全面實施了國家6項重大公共衛生項目和21項基本公共衛生項目，并在此基礎上，根據本市公共衛生主要問題和人群需求，增加了項目內容。本市基本公共衛生服務項目擴增為12類42項，重大公共衛生服務項目在國家9個項目的基礎上增加3項（即增加新生兒疾病篩查、社區居民大腸癌篩查、60歲以上老人接種肺炎疫苗三個項目）。加強慢性非傳染性疾病預防控制，加強疾病早期篩查，開展高危人群和患者社區綜合管理，提高慢病管理率和控制率。到2012年，靜安、徐匯、閔行、松江、嘉定和青浦等6個區已順利成為國家首批慢性非傳染性疾病綜合防控示范區。

　　三是加強婦幼衛生保健，優化孕產期保健服務，加強出生缺陷篩查。2008年開始開展市政府實事項目“為退休和生活困難婦女提供婦科病乳腺病篩查”，按照《上海市婦科病、乳腺病篩查技術管理規范》，對本市嚴重危害婦女健康的主要惡性腫瘤（乳腺癌、卵巢癌、宮頸癌和子宮內膜癌）開展篩查，做到早發現、早診斷和早治療，保障婦女健康權益。2010年，落實國家重大公共衛生項目，啟動農村婦女宮頸癌和乳腺癌篩查、農村孕產婦住院分娩補助、農村婦女增補葉酸預防神經管缺陷和補充乙肝疫苗4個項目實施方案。2010年，啟動農村婦女宮頸癌和乳腺癌篩查、農村孕產婦住院分娩補助、農村婦女增補葉酸預防神經管缺陷和補充乙肝疫苗4個項目實施方案。

　　四是拓展服務范圍，加強公共衛生服務工作。2009年，貫徹國家深化醫藥衛生體制改革意見，制定本市基本公共衛生服務項目12大類42項，比國家基本公共衛生服務項目增加了包括計劃生育保健、學校衛生、職業病防治在內的3大類23項服務內容。推進健康城市建設，加強全民健康教育和健康促進，努力實現健康環境、健康社會、健康人群的協調發展。切實保障公共衛生服務所需經費，2011年以常住人口為基數計算，基本公共衛生服務項目經費達到人均53元。

　　（五）推進公立醫院改革試點

　　2010年2月，本市被選為國家聯系的公立醫院改革試點城市。上海市委、市政府高度重視公立醫院改革工作，專門成立了公立醫院改革試點領導小組，制定了本市公立醫院改革試點實施方案，按照國家提出的“上下聯動、內增活力、外加推力”的要求，堅持點面結合、遠近結合，突出重點、邊試邊推，穩步推進公立醫院改革試點工作。

　　一是理順管理體制。改革優化醫院治理機制、實行“管辦分開”，是新一輪醫改的重要方向。在2005年成立申康醫院發展中心，作為市級公立醫療機構國有資產投資管理運營及政府辦醫責任主體，具體承擔28家市屬三級醫院管理職責和10家部管及軍隊醫院共建職責。以此為突破口，逐步理順政府部門、辦醫主體與公立醫院三者的關系，建立科學、有效的治理機制。2012年，由上海市政府與衛生部、解放軍總后勤部開展部市共建，對復旦大學附屬醫院、第二軍醫大學附屬醫院實行共建共管，加強全行業屬地化管理。

　　二是完善補償機制。政府保障公立醫院符合規劃的基本建設、大型設備購置、重點學科建設投入，對醫療機構提供公共衛生服務和政府指令性任務實行購買服務。本著“有升有降、先降后升、分批調整、分步到位、分類指導”的原則，積極推進醫療服務價格調整，從2009年起用兩年時間分五批調整了4000余個醫療服務項目收費標準，提高醫療技術勞務項目價格，降低大型設備檢查項目價格和藥品價格。合理控制醫療費用，通過實行醫保總額預付、強化醫療服務要素準入管理、加強院長績效考核、推進藥品集中招標采購、實行檢查檢驗互認、加強醫療服務行為監管等綜合措施，控制醫療費用增長，減少浪費。三是完善公立醫院監管機制。2007年，按照第一批制定的醫療機構診療科目設置準入標準，對68家醫療機構145個診療科目進行了重新注冊登記。深入開展“以病人為中心，以提高醫療服務質量”為主題的醫院管理年活動，出臺《上海市綜合醫院管理評估標準（2007版）》，推進醫院規范化、標準化管理。逐步構建了涵蓋全市所有醫療機構的醫療安全監控系統。加強醫療服務監管，完善醫療機構“一戶一檔”、醫務人員“一人一檔”的執業行為紀錄和不良執業行為積分管理制度。出臺了《進一步推進上海市醫療機構依法執業行動綱要（2011—2015年）》，促進醫療機構依法執業。完善公立醫院管理評價制度，啟動了本市新一輪醫院評審工作，并研究細化公立醫院評價指標和評分方法，探索建立“以公益性為核心的醫院綜合評價體系”。

　　四是加強內部管理和服務。運行機制改革堅持以質量和效益為中心，引人競爭機制，積極穩妥推進，2002年人事制度改革不斷進展，全市90%以上的醫療衛生機構實施了聘用合同制，并打破專業技術職務終身制，實行衛生專業技術人員評聘分離。在11家試點醫院、13個專業、68個病種中開展臨床路徑管理試點。大力推進優質護理服務，2家醫院作為優質護理服務示范工程衛生部重點聯系醫院，5家醫院作為市級重點聯系醫院。建立醫患糾紛第三方調解機制，2011年6月市政府下發了《關于開展醫患糾紛人民調解工作的若干意見》，市和各區縣都成立了醫患糾紛人民調解工作辦公室，各區縣還成立了醫患糾紛人民調解委員會，95%以上的醫療機構投保了醫療事故責任保險，建立了有效的風險分擔機制。方便群眾就醫，到2012年，約40家三級醫療機構開展了門診預約診療服務，部分醫院的專家門診預約比例達到專家總號源的65%，18家三級醫院開展了門急診“一站式”付費。

　　五是緩解群眾看病就醫的突出問題。針對“專家門診掛號難”、“就醫過程多次排隊多次付費”、“門診配藥限量”、“醫保病人自費項目負擔重”等群眾關注的具體問題，從細微處入手，有針對性地研究推出相關解決措施。加強醫院門診力量配備，全市各大醫院增派門診醫生，增開診室，要求副高以上專家每周至少看2個半天專家門診，普通門診有副高以上專家把關。進一步方便居民社區就醫，全市所有社區衛生服務中心均開設周六上午門診，60%以上的社區衛生服務中心，尤其是一些周邊沒有二、三級醫院的社區衛生服務中心開設了周六、周日兩個全天的門診。加強自費醫療費用管理，規定醫院使用的藥品、材料等必須全部由醫院提供并進入醫院財務賬目等，對參保人員使用自費藥品和材料應事先告知，征得患者或家屬書面同意。方便慢性病患者配藥，對診斷明確、病情穩定、需要長期服藥的慢病患者，可開具2至4周處方用量。加強聯合監管，衛生、醫保部門設立聯合投訴電話（02133976100），接受市民投訴。此外，為進一步突破公立醫院改革的難點和瓶頸，2011年還啟動4家郊區新建三級醫院公立醫院綜合改革試點實施方案制定工作，探索科學高效的公立醫院管理體制、治理機制、投入補償機制、醫保支付機制、運行機制和評價監管機制，重點探索醫藥分開的有效實現方式，建立以公益性為核心的公立醫院發展新模式。

　　三、深入推進上海醫改五項基礎性工作

　　除了完成國家醫改工作要求和目標外，上海醫改還本著可持續、管長遠的原則，探索實施推進公立醫院改革、推進醫療資源整合、建立住院醫師規范化培訓制度、實施醫藥衛生信息化建設、建立家庭醫生制度等5項基礎性工作。

　　（一）推進公立醫院改革

　　經過多年的建設和發展，上海基本形成了布局覆蓋城鄉、功能比較齊全的醫療服務體系。為優化本市醫療資源配置，重點推進了三方面工作。一是完善資源布局。2009年，啟動新一輪醫療資源配置，優化全市醫療機構布局規劃，在郊區開展三級醫院建設即“5＋3＋1”項目，“5”即在浦東、閔行、寶山、嘉定4個區分別引入長征、六院、仁濟、華山、瑞金等5家三級醫院優質醫療資源；“3”是對崇明、青浦、奉賢3個區縣的中心醫院，全方位按照三級醫院標準加強醫院人員配置和技術水平、硬件設施的建設；“1”是遷建1所三級醫院至金山區，床位規模700張。

　　以上醫院建成后，將實現全市優質醫療資源的均衡分布。2011年制訂了《上海市醫療機構設置規劃（2011—2015年）》，對醫療資源進行布局調整和結構優化。市、區縣兩級政府投入，通過新建（5家）、提升等級（3家）、遷建（1家）等方式，在郊區建設9家三級醫院，實現郊區每個區縣都有三級綜合醫院的目標，使全市優質醫療資源布局更加均衡。二是改善專科結構。按照存量調整為主、適度補充增量、調動社會資源的原則，結合部分二級醫院功能調整，加強康復機構、老年護理機構、精神衛生機構建設。三是發展現代醫療服務業。重點建設上海國際醫學園、新虹橋國際醫學中心，使其成為上海市現代醫療服務業集聚區。完善公平公正的行業管理政策，扶持和引導社會資本舉辦醫療機構；區域衛生規劃為社會辦醫、外資辦醫留出空間，符合區域衛生規劃的新增醫療資源優先考慮社會辦醫和外資辦醫。

　　（二）推進醫療資源整合

　　為逐步解決醫療資源條塊分割，各級各類醫療機構分工合作機制不健全的問題，提高醫療服務體系的宏觀配置效率，本市積極推進醫療資源整合，由一所三級醫院，聯合一定區域范圍內的二級醫院和社區衛生服務機構，組成區域醫療聯合體，鼓勵居民選擇一個醫療聯合體簽約就醫、社區首診、逐級轉診，促進資源共享與合理利用。同時，在管理體制上探索市、區兩級政府對醫療聯合體共建共管、共同投入，推進資源統一配置；在運行機制上探索聯合體內部的功能分工、梯度支撐、雙向轉診，為居民提供全程醫療服務和健康管理。2004年起，黃浦、浦東、南匯、靜安等區盤活存量，合理調整區域內醫療機構布局。新華、國婦嬰等三級醫院分別聯合楊浦、徐匯等區縣醫院，組建醫院集團。2011年1月、4月，分別啟動了瑞金盧灣、新華崇明醫療聯合體試點，通過試點探索，不斷完善有關的政策措施，再逐步向全市推廣。

　　（三）建立住院醫師規范化培訓制度

　　住院醫師規范化培訓是醫學院校畢業生轉變為一名合格臨床執業醫師的必經階段。建立住院醫師規范化培訓制度，是全面提升臨床醫師隊伍專業技術水平的重要舉措，是深化醫藥衛生體制改革的重要基礎性工作，也是醫學教育體制改革的重要組成部分。在衛生部、教育部等國家有關部委的大力支持下，上海市于2010年探索建立住院醫師規范化培訓制度，出臺了包括培訓基地認定、培訓標準、質量控制、培訓考核、培訓效用、培訓對象招錄、身份認定、收入待遇、社會保障、學位銜接、經費保障、組織管理等一系列政策措施，初步構建了與國際接軌、適應我國國情的住院醫師規范化培訓制度。該項制度的主要內容包括：一是培訓對象，具有本科及以上學歷、擬在本市醫療機構從事臨床工作的醫學畢業生，培訓周期一般為三年。二是培訓醫院，由市衛生局實施統一資質認定，認定了首批39個培訓醫院。三是培訓對象招錄，由培訓醫院根據下達的招錄計劃名額，在全市招錄平臺上統一招錄。四是人事管理，由培訓醫院與培訓對象簽訂培訓暨勞動合同，勞動關系委托市衛生人才交流服務中心管理。其基本工資、績效工資、社保和福利待遇參照培訓醫院同類人員水平發放。五是經費保障，按照政府、培訓醫院和用人單位共同分擔的原則，政府主要承擔開辦、運行經費和培訓對象基本工資保障等；培訓醫院承擔培訓對象的績效工資等；用人單位按照培訓成本出資補償。六是培訓效用，培訓合格證書作為臨床崗位聘任和晉升高級專業技術職稱的必要條件之一。2010年、2011年分別招錄1841人、1986人，進入全市39家培訓醫院接受培訓。有92名住院醫師順利通過了2011年結業綜合考核，完成住院醫師規范化培訓。

　　（四）實施醫藥衛生信息化建設

　　2011年底，已建成了聯通全市各區縣和600多家醫療衛生機構的公共衛生應急信息系統；在二級以上醫院推廣使用醫院信息系統（HIS）、臨床信息系統（CIS）、醫學影像存儲傳輸系統（PACS）等；在社區衛生服務中心開展了居民健康檔案建檔工作，部分區縣已經實現區域內健康檔案信息共享。盡管衛生信息化工作已取得一定進展，但由于信息化建設總體規劃、標準規范、數據平臺建設滯后，造成全市醫療衛生機構信息不能共享，信息有效利用不足。結合新一輪醫改，本市將“以居民電子健康檔案為基礎的衛生信息化工程”確定為醫改基礎工作之一。該項目以健康管理為核心，以建立統一規范的居民電子健康檔案為基礎，推進衛生信息標準化和公共信息平臺建設，整合信息資源，逐步實現人人享有電子健康檔案，形成覆蓋全市的健康信息網。至2011年底，已實現了全市三級醫院以及6個區的電子健康檔案數據中心聯網共享；計劃2012年底全面完成項目建設，實現全市各級醫療衛生機構信息聯網共享。

　　（五）探索建立家庭醫生制度

　　2011年4月，本市啟動家庭醫生制服務試點，確定了長寧、徐匯、浦東、閔行等10個試點區。試點的主要任務是由家庭醫生與一定數量的人群簽約服務，形成更為緊密的服務關系，提供常見病診療、轉診以及疾病管理、健康管理服務；在此基礎上，進一步探索醫保支付制度改革，逐步實行家庭醫生首診、醫保按服務人口付費，最終目標是建立與國際接軌的健康“守門人”制度。10個試點區總計有75家社區衛生服務中心、217個社區衛生服務站、281個村衛生室、934名全科醫師參加家庭醫生制試點，簽約家庭20.9萬戶，簽約居民51.91萬人。各試點區結合自身實際情況，積極探索，形成了一些有特色的做法，例如：長寧區建立“四醫聯動”醫療保障模式，通過與民政部門認定的貧困保障對象簽約，將其首診定點在社區，并實行醫療費用減免；閘北區制定《五星家庭醫生激勵方案》，將家庭醫生評定為一星至五星，通過考核后每月給予500—2000元不等的激勵，提高家庭醫生開展服務的積極性。家庭醫生制服務試點半年多以來，受到了試點地區居民的普遍歡迎。

　　四、深化醫藥衛生體制改革的幾點經驗

　　經過2002—2012年的改革與發展，上海逐步探索了中國特色、上海特點的衛生事業發展基本經驗，那就是：

　　一是必須樹立和落實科學發展觀，堅持解放思想、轉變觀念、與時俱進、改革創新，抓住全局性、戰略性重大問題，把握衛生事業發展的規律，以改革促進創新、破解瓶頸、推動發展。打基礎、管長遠、可持續，著眼長遠發展，加強制度建設，完善服務體系，夯實發展基礎，著力提升醫學科技水平、醫療衛生服務水平、衛生管理水平，特別是要加強醫療衛生人員隊伍建設，真正促進醫藥衛生事業可持續發展。

　　二是必須堅持為人民群眾健康服務的宗旨，以社會效益為最高準則，把實現、維護好、發展好人民群眾的健康權益作為衛生工作的根本出發點，維護社會公平，堅持公益性質。堅持廣泛聽取社會各方面意見，回應社會關切，著力緩解群眾看病就醫中的突出問題，使群眾切實感受到醫改帶來的變化和改革的成效。

　　三是必須堅持立足國情、市情，促進衛生事業發展與城市功能、經濟發展、社會需求、人文理念相協調，實現衛生事業與經濟社會相互促進、互為保障、協調發展。既要堅持統籌謀劃，完善制度體系，逐步解決體制機制問題；又要立足當前，找準突破口，合理設計改革路徑，穩妥有序推進改革。

　　四是必須堅持堅持政府主導、引入市場機制和社會參與相結合，統籌協調，動員各方面力量，調動各方面的積極性，使發展衛生事業成為全社會的共同行動。建立健全覆蓋城鄉居民的基本醫療衛生制度，實現基本公共衛生服務、基本醫療服務、基本醫療保障、基本藥物制度覆蓋全體居民。

　　五是必須加強人才隊伍建設，依靠廣大醫務工作者，調動他們的積極性，建設一支思想端正、業務過硬、作風扎實、愛崗敬業的醫療衛生隊伍，為衛生事業的可持續發展。衛生服務理念從以治病為中心向以健康為中心轉變，把公共衛生、社區衛生作為優先發展領域，加強居民健康管理和疾病管理，提升居民健康素質和生活質量。

（撰稿人：黃曉燕）