2002—2012年是我國改革開放蓬勃發展、綜合國力迅速提升的十年，是奪取中國特色社會主義新勝利的十年，是形成社會主義法律體系、民主政治奮力推進的十年。堅定中國特色社會主義道路自信、理論自信、制度自信，重要的在于堅持和完善人民代表大會制度的實踐。制度自信來自實踐。這十年，跨上海市十二屆人大常委會和市十三屆人大常委會兩屆，在上海市委的領導下，市人大及其常委會認真貫徹黨的十六大、十七大和十八大精神，圍繞大局依法履職，在人大制度的與時俱進中，取得卓著的成果。
一、以智慧、韌勁和魄力攻堅破難，在立法中引導和推動上海科學發展、和諧進步
2002至2012年，市人大及其常委會堅持科學立法、民主立法，以嚴謹務實的工作作風，夯實立法中的民意基礎，突出以民生為重點的社會領域立法，加強經濟社會各領域立法的均衡發展，為上海落實國家重大戰略和加快實現“四個率先”、全面建設“四個中心”提供了強有力的法制保障。期間，市人大常委會共制定地方性法規51件，修改136件（次），作出廢止決定14件，作出法律性問題決定10件，作出法規解釋1件。
（一）創新立法理念，發揮立法在落實國家戰略和上海“四個中心”建設中的引領、推動作用
這十年，上海處于經濟社會的高速發展期，也處于城市功能升級的戰略機遇期。2001年12月，我國加入世界貿易組織對上海發展帶來深刻影響；2005年，我國第一個綜合配套改革試驗區落戶上海浦東；2010年，我國第一次舉辦的世界博覽會交由上海承辦；2011年，值“十二五”開局之年，上海率先探索“創新驅動、轉型發展”的實踐。立法作為國家重要的政治活動，主動適應經濟社會的發展需求，切實發揮對改革發展的引領和推動作用。
聚焦“國字號”，服務國家戰略。為了推動浦東綜合配套改革試點工作，為浦東的改革創新和先行先試提供法制保障，2007年4月，市十二屆人大常委會第三十五次會議通過了《關于促進和保障浦東新區綜合配套改革試點工作的決定》。該《決定》對促進和保障浦東綜改發揮了重要作用，市政府和浦東新區根據《決定》授權，制定了相關規范性文件共計29件，其中市政府制定了18件，浦東新區人大常委會制定了1件，浦東新區政府制定了10件，為浦東綜改積累向全國和全市推廣的成果和經驗構筑了制度基石。
為了確保成功、精彩、難忘地舉辦好2010年上海世博會，2008年6月，市十三屆人大常委會第四次會議通過了《關于本市促進和保障世博會籌備和舉辦工作的決定》。該《決定》的出臺起到了綱舉目張的作用，市政府依照《決定》授權制定了14項臨時性行政管理措施，2009年4月，市十三屆人大常委會第十次會議出臺了《上海市志愿服務條例》，進一步配套做好世博會的法制保障工作。同時，市人大常委會還提前對與世博相關的7件地方性法規開展了后評估工作，從而形成籌備和舉辦世博會的法制保障“組合拳”。
圍繞“大局觀”，服務“四個中心”。將上海建設成為國際經濟、金融、貿易、航運中心，是國家賦予上海的一項重大戰略。1996年國務院宣布建設上海國際航運中心以后，上海港口建設在國際航運中心建設中的重要性越來越明顯。以2003年出臺的《中華人民共和國港口法》為依據，2005年12月，市十二屆人大常委會第二十五次會議通過了《上海港口條例》，該條例對于保障和推動上海港口的大建設和大發展，增強上海港口的國際競爭力，意義重大。
2009年3月，國務院出臺了《關于推進上海加快發展現代服務業和先進制造業建設國際金融中心和國際航運中心的意見》，同年市人大常委會啟動了推進國際金融中心建設條例的立法工作。在“國際金融中心條例”的立法之初，各方認識不一，矛盾焦點是“需不需立”，地方立法“可不可立”。部分意見認為，金融為國家專屬立法權，地方立法無空間。經過數輪論證，市人大常委會發揮立法智慧，辟出一條立法的新思路，確立了為“四個中心”提供法制保障的一個重要支點，就是圍繞“營造金融發展環境”做文章，在金融發展的人才環境、創新環境、信用環境、法治環境等方面作出制度安排，從而使得這個條例立起來，站住了，并于2009年6月在市十三屆人大常委會第十二次會議獲得通過，取得了良好的社會反響，在提升上海建設國際金融中心的軟實力方面，有效地發揮了“金字招牌”的作用。
市人大常委會有了制定金融中心條例的經驗，2011年11月，市十三屆人大常委會第三十次會議通過了《上海口岸服務條例》，成為繼《上海港口條例》之后又一部為建設國際航運中心護航的地方性法規。2012年11月，市十三屆人大常委會第三十七次會議通過了《上海市推進國際貿易中心建設條例》，條例在完善市場體制、建設貿易平臺、優化貿易環境等方面符合上海實際，體現上海特色，注重與國際接軌，為上海建設國際貿易中心提供了法制支撐。
服務“轉型期”，謀劃“創新發展”。為了在更高的起點上推動上海科學發展，市人大常委會緊緊圍繞“創新驅動、轉型發展”的總方針，及時啟動相關立法工作，在立法調研中，緊扣本市改革發展穩定大局中的重點領域和突出矛盾，切實增強立法的針對性和有效性，完成了相關法律性問題決定的起草、調研和審議工作。2012年6月，市十三屆人大常委會第三十四次會議通過了《關于促進創新驅動、轉型發展的決定》。該《決定》從全社會動員、政府推動、法制保障和人大監督等方面作了規定，有利于上海進一步凝聚全社會的共識，把市委的重大決策轉化為全市人民的共同意志和一體遵循的行為準則。
大型科學儀器設施是科技創新活動的基礎條件和物質保障，促進大型科學儀器設施共享，對構建科技創新體系、提高自主創新能力具有重要意義。2007年8月，市十二屆人大常委會第三十八次會議通過了《上海市促進大型科學儀器設施共享規定》。隨著該法規及其配套辦法的全面實施，共享儀器顯著增加，對科技研發推動作用顯著增強。法規出臺前，2006年加盟共享服務的大型儀器設施僅有1224臺∕套，2007年僅為1517臺∕套，數量增長緩慢。2007年11月法規正式施行后，加盟共享服務的大型儀器設施數量有了大幅度提升，到2008年底，加盟儀器數量已經達到了4475臺∕套；到2010年10月底，加盟儀器總數量已經達到5805臺∕套，比2007年11法規正式施行前增長了300%；儀器原值總計約57.93億元，比2007年11法規正式施行前增長了185%。實踐證明，通過大型儀器共享，不僅提高了大型科學儀器設施的使用率和科技投入的收益率，而且有效降低了企業的科技研發成本，為自主創新提供了有力支撐。
這十年，在大局下立法，立法為了大局，已成為上海地方立法工作的一個主旋律和理念，展現了地方立法在上海改革發展進程中日益凸顯的引領和推動作用。
（二）立足人民主體，發揮立法在關切民生福祉和促進社會和諧中的導向作用
2006年，黨的十六屆六中全會作出了《中共中央關于構建和諧社會若干重大問題的決定》，提出了科學發展觀、構建和諧社會等一系列重要的指導思想。胡錦濤總書記在2008年全國兩會黨員負責人會議上指出，“要以改善民生為重點加強社會領域立法”。為了彌補社會領域立法的“短板”，這十年，市人大常委會聚焦人民群眾最關心、最直接、最現實的利益問題，在立法中強化對公民權利的保障、對社會弱勢群體的保護、對行政公權力的規范，把民生立法擺到了更加突出的位置。
將民生問題作為立法工作的重點。市人大常委會開展社會領域立法，堅持以權利公平、機會公平、規則公平為導向，把以人為本的立法價值觀深植于地方立法的具體條文之中。以2005年出臺的《上海市實施〈婦女權益保障法〉辦法》為例，面對本市婦科腫瘤高發的嚴峻形勢，增加婦科篩選規定的民意呼聲很高。為此，市人大常委會積極回應，利用審計方法對本市婦科病篩選的情況及相應的財政支付作了認真測算，以此為依據，在法規中增加了由政府承擔退休和生活困難婦女婦科病篩選費用的規定，為本市婦女保健工作辦成了一件“大好事”。又如，市人大常委會在修訂“住宅物業管理規定”時，向社會公開征求意見，收集各方意見建議1384條，就欠交物業服務費和強制維修等重點法規條款（規定）召開聽證會，尋找各方利益平衡點，維護了業主和物業服務企業的權益。在制定職工代表大會條例時，明確規定非公有制企業應建立職代會、健全職代會基本職權、提高一線職工代表比例等，保障職工通過職代會行使民主管理、民主決策和民主監督的權利。在制定終身教育促進條例時，依法滿足市民終身學習需求，建設學習型社會，促進人的全面發展。在修訂實施歸僑僑眷權益保護法辦法時，對老歸僑生活保障、新歸僑創業發展、華僑子女就學等問題作出規定。在修訂市民體育健身條例時，采納了基層群眾提出的加強市民體育健身活動的指導、擴大公共體育設施的開放范圍等意見，為市民體育健身健康、有序、持續開展提供了扎實的法制保障。
將代表議案作為立法項目的重要來源。這十年，隨著代表主體作用的不斷強化，代表提出立法議案明顯增多，代表議案中涉及多個部門、協調難度大的社會領域立法議案明顯增多，如2009年市十三屆人大二次會議最終確定的32件立法議案中，涉及社會領域立法的多達21件，占議案總數的65.6%。對此，市人大常委會以代表立法議案為突破口，出于公心敢于碰硬，一切為民勇于攻堅，將管理部門有畏難情緒、意愿不高但人民群眾急需的一批事關民生的社會領域立法項目作為立法的重中之重，大力推動代表呼聲強烈、社會關注度高、協調難度大的公共場所控煙和養犬管理等法規的立法進程，其中，常委會通過“預轉正”的方式，把公共場所控制吸煙條例列入2009年度立法計劃；針對養犬人和不養犬人之間的矛盾突出，都希望通過立法保障各自權益的現狀，常委會加緊啟動將養犬管理條例列入2011年度立法計劃。兩件法規的立法經歷頗為相似，都是通過廣泛深入的社會調查直面對于焦點問題針鋒相對的民意訴求，通過召開立法聽證會準確把握民眾多元利益博弈的良法尺度，切實增強制度設計的針對性、有效性和可操作性。2009年12月，市十三屆人大常委會第十五次會議通過了《上海市公共場所控制吸煙條例》；2011年2月，市十三屆人大常委會第二十五次會議通過了《上海市養犬管理條例》。兩件法規施行一年后，據研究機構進行的評估報告顯示：各類禁煙場所內吸煙發生率由37.5%下降到28.1%，勸阻率從19%提高到51.9%；全市養犬登記證辦理同比增長90%，狂犬病免疫接種犬只同比增加187%，當年度犬只傷人事件減少1900余起，實現了良好的立法效果。
將社會自治作為良法善治的創新點。為實現社會領域的良法善治，既要在制度設計上下功夫，也要注意發揮社會組織的獨特作用。為此，市人大常委會轉變立法思路，將社會自治視之為社會領域立法的一個重要創新點。2005年，針對上海經濟結構調整加快，本市就業結構發生巨變的嚴峻形勢。市人大常委會及時啟動“促進就業若干規定”的立法工作，在審議中把爭議較大的“非正規就業的勞動組織”寫進法規，認同其客觀存在的同時，也給予促進就業的社會自治組織適度發展和靈活運用的制度空間。又如，2009年，市人大常委會審議《上海市志愿服務條例（草案）》時，將政府有關部門的職責定位于提供服務，賦予市志愿者協會指導、協調全市志愿服務活動的功能，取得了良好的效果。再如，2010年，市人大常委會開展《上海市住宅物業管理規定（草案）》的審議過程中，調動和發揮物業所在地基層群眾自治組織的協調和組織作用。實踐證明這一做法取得了明顯成效。
將管用、可操作視為促進社會和諧的激發點。檢驗民生立法的效果，一看能否操作，二看是否管用。因而，對于涉及群眾重大財產權益的民生條款，如何穩妥地在矛盾焦點上“砍一刀”，考驗立法工作者的立法智慧。以2011年市人大常委會審議《上海市房地產登記條例（草案）》為例，審議焦點集中在居民家里的承重墻“敲沒敲”，“應不應該”導致該房屋物權轉移登記受限。常委會組成人員對此展開激烈爭論，部分常委和很多市民強烈要求加大對損壞房屋承重結構的遏制力度，呼吁這是“人命關天的大事”。常委會在聽取各方意見的基礎上，最終在草案文本中增加了一個限制性條款，在記載行為人損壞房屋承重結構事實的基礎上，再規定行為人在辦理房地產轉移、抵押登記時，應當提交行政執法機構出具的已完成整改的證明文件。從而形成了承重墻保護制度鏈的閉環，最后加的“這把鎖”，牢牢鎖住了交易登記的這個環節，對破壞承重墻的違法行為，起到了警示作用。此外，市人大常委會大力推動代表呼聲強烈的民生立法項目，不斷增強立法的可操作性。比如，2012年常委會在審議《上海市實施〈食品安全法〉辦法（草案）》的過程中，針對事關食品安全的八大問題，創設了回收食品規范、生產日期標注等相應的八項制度。同年，常委會在審議《上海市社區公共文化服務規定（草案）》時，著力規范社區公共文化設施服務標準，保障財政投入，加強從業人員隊伍建設，以促進全市社區公共文化服務的協調發展，營造健康向上的文化環境。
可見，面對錯綜復雜的矛盾關系，地方立法唯有牢牢掌控好民生這桿秤，準確把握好立法為民的宗旨，才能在立法中貫徹以人為本的理念，推動改革成果惠及最廣大人民，促進社會更加和諧穩定。
（三）堅持法治思維，發揮立法在提升城市現代化管理和確保城市安全中的規范、保障作用
這十年，上海城市進入了建管并舉、重在管理的新階段，城市建設與管理的法制需求旺盛，出臺了一大批保障城市建設和管理、提高城市現代化管理水平、完善城市管理長效機制的地方性法規。同時，為確保上海這一國際化大都市的城市安全，有效應對突發性公共安全事故，市人大常委會高度重視城市安全的法制保障工作，出臺了消防、安全生產、建設工程質量和安全等城市安全領域的地方性法規。
注重長效，依法提升城市現代化管理水平。市人大常委會抓住城市管理的薄弱環節和突出問題，加強城市建設和管理領域的立法工作。在城市管理領域，常委會制定了城市規劃、歷史文化風貌區和優秀歷史建筑保護、民用機場、河道、排水、供水、燃氣、道路橋梁、公路、道路運輸、軌道交通、公共汽電車客運、出租車、建筑市場、建筑材料、住房公積金、新建住宅交付使用許可、拆除違法建筑、城管行政執法等一大批地方性法規。在市容環境領域，市人大常委會出臺了市容環境衛生、古樹名木和古樹后續資源保護、植樹造林綠化、公園、綠化等地方性法規。在環境保護領域，市人大常委會出臺了環境保護、飲用水源保護、大氣污染防治法、節約能源、建筑節能、商品包裝物減量等地方性法規。從而，依法不斷提升上海城市現代化管理水平。
聚焦安全，箍牢影響城市安全的缺口和漏洞。2003年春季，上海正處于抗擊非典的重要時刻。防“非典”須用“重典”，同年4月，市人大常委會啟動緊急立法程序，為抗擊非典“量身定制”，僅僅4天，常委會完成了《上海市市容環境衛生管理條例》的修訂工作，新增了“隨地吐痰罰款200元”的執法條款，以法治手段制止不文明行為，4月24日該《條例》獲高票通過。進入5月，針對政府有關部門執行控制非典傳播任務時，經常遇到一些不予配合的單位和個人，個別人甚至違反社會公德，隱瞞病情出入公共場所，給非典防治工作帶來難度，對公眾健康構成威脅。為此，在短短一周內，常委會啟動并完成了《關于控制傳染性非典型肺炎傳播的決定》，對拒絕隔離治療、隱瞞病情、逃避查驗、擾亂社會秩序的行為依法予以懲處，5月15日該《決定》獲全票通過，為上海防治非典工作提供了必要的法律依據。
隨著上海城市人口的膨脹和經濟社會發展，城市運行安全、生產安全、公共安全方面出現了許多新情況、新問題，特別是2009年6月閔行某小區發生的“樓倒倒”事件，2010年發生在靜安區膠州路某公寓“11·15”特別重大火災事故，給人民群眾的生命和財產造成了嚴重傷害和巨大損失。有鑒于此，市人大常委會抓緊啟動相關立法程序，2011年9月，市十三屆人大常委會第二十九次會議審議通過了《上海市安全生產條例》，明確了安全監管部門綜合監管、地方政府屬地監管、行政業務部門直接監管的工作格局，落實了生產經營單位安全生產主體責任，促進各相關部門形成工作合力。2011年12月，市十三屆人大常委會第三十一次會議審議通過了《上海市建設工程質量和安全管理條例》，新增工程質量保證保險、工程風險評估等制度，從源頭上防范事故發生，為促進城市公共安全提供法制保障。
此外，市人大常委會還通過制定社會治安綜合治理條例、安置幫教工作規定等社會管理領域的立法項目，為依法加強本市社會治安綜合治理、預防和減少重新犯罪，促進社會和諧穩定提供了制度支持。
（四）貫徹法治統一原則，發揮上海地方立法在形成和發展中國特色社會主義法律體系過程中的先行先試作用
中國特色社會主義法律體系的形成，是我國社會主義民主法制建設史上的一個重要里程碑。地方性法規作為國家法律體系的重要組成部分，既為國家立法提供了有力支持，也為形成和不斷完善國家法律體系作出了獨特而重要的貢獻。
根據全國人大常委會的統一要求，2010年至2011年，市人大常委會對135件地方性法規開展了全面清理、對149件地方性法規開展了行政強制專項清理，針對“不一致、不協調、不適應”的問題，常委會及時修改和廢止了一批與國家法律法規不一致、與經濟社會發展需要不適應的法規，兩次清理共廢止地方性法規5件，打包修改地方性法規60件，并督促政府及時出臺有關配套規章和規范性文件，確保法律法規的有效實施。從而，在保證國家法制統一的基礎上，提升了本市地方性法規的整體質量，為維護中國特色社會主義法律體系的科學、統一、和諧作出了貢獻。
國家法律體系形成之后，市人大常委會探索建立地方性法規動態清理的長效機制，探索建立了即時清理與定期清理相結合的常態清理機制，通過對上位法動態的密切跟蹤，及時研究并修改、廢止本市地方性法規，實現清理工作與立改廢工作的有機銜接，得到全國人大常委會的高度肯定。
實踐表明，做好地方立法工作，首先必須堅持科學立法、民主立法。彭真同志在擔任六屆全國人大常委會委員長期間多次講到：“民主就不能怕麻煩”。他主張實行民主立法，“任何工作都不能搞一言堂，立法尤其不能搞一言堂，不然的話，是要出亂子的。”在立法過程中要歡迎不同意見，并“認真考慮各種不同的意見”。這些論述，反映了立法工作必須唯真唯實，必須堅持和尊重科學立法、民主立法的客觀規律。上海地方立法工作始終貫徹這一原則要求，使地方立法真正做到可操作、不抵觸、有特色。與此同時，做好地方立法，也需要敢于探索創新。2002年至2012年，上海地方立法主動適應新形勢、新要求、新任務，在探索和實踐立法工作規律的進程中，薈萃了很多個令人振奮的特色和亮點，這些都進一步豐富了立法工作實踐，提升了立法工作水平。
二、堅持探索和規范并重，著力提升監督工作實效，推進“一府兩院”依法行政、公正司法
人大監督是憲法和法律賦予人大及其常委會的重要職權，是黨和國家監督體系的重要組成部分，是具有最高法律效力的監督。2002至2012年，市人大常委會認真貫徹憲法和法律，正確處理監督與支持、敢于監督與善于監督、推動解決具體問題與促進形成長效機制的關系，不斷拓展監督方式、加大監督力度，努力提高人大監督工作實效；特別是2007年監督法正式施行后，及時制定實施意見，切實完善監督制度機制，著力提升人大監督工作規范化水平。期間，市人大常委會共聽取和審議“一府兩院”專項工作報告121個，檢查26件法律法規的實施情況，開展專題詢問4次；加強年度計劃、預算執行情況的審查監督，審查180件市政府報送備案的規章，切實推進“一府兩院”依法行政、公正司法。
（一）圍繞大局加強監督，推動國家和本市重大決策部署貫徹落實
保證國家和本市重大決策部署的貫徹落實，是市人大常委會的重要職責。常委會積極發揮監督職能，著力發揮人大在全局工作中的重要作用。
舉辦上海世博會是國家戰略，也是推進上海科學發展、提高城市文明程度、完善城市法治環境的重要契機。常委會全力推動世博會的籌辦工作。在行使立法職能的同時，依法履行監督職能。2008年，常委會專題審議市政府關于世博會籌辦情況的報告。2009年，常委會組織對《關于促進和保障世博會籌備和舉辦工作的決定》的實施情況進行監督檢查，推動政府加快制定并實施各項行政管理措施；并開展市容環境建設及管理情況監督，全力支持政府加大查處違法行為的力度。常委會加強對建設“平安世博”工作的監督，推動形成社會管理與公共服務相結合的長效機制。2009年，常委會專題審議市政府關于清真食品工作情況的報告，督促政府做好世博會期間清真食品的供應保障。2010年上海世博會開幕前夕，常委會專門就園區建設和布展期間的消防安全開展專項監督檢查，確保世博會場館建設和辦博期間安全；深入檢查本市安全生產和大氣污染防治法律法規的執行情況，確保世博園區及周邊環境安全；對食品安全法實施情況開展監督調研，督促政府相關部門加大對食品源頭管理及安全質量的監控，確保世博期間食品安全。常委會還把保障世博會成功舉辦與用好辦博經驗結合起來，先后于2010年和2011年兩次專題審議關于建立世博后城市管理長效機制的報告，著力推動城市管理長效機制建設。
推動創新驅動、轉型發展，是上海深化改革的重要任務。2004年和2005年，常委會先后開展科技進步法律法規執法檢查、重大產業科技攻關專項監督。2009年，常委會開展科技創新專項監督，通過對各地科技創新政策的比較研究，提出了要完善科技政策和優化創新環境、促進政策服務到位、支持和引導企業增強創新主體意識等意見建議，推動政府整合科技資源，促進科技創新和科技進步。2010年，常委會開展高新技術產業化專項監督，深入調研新能源、生物醫藥、海洋工程等九大領域發展狀況，廣泛聽取企業、科研及成果轉化促進機構的意見和訴求，推動政府有關部門改進工作，加快形成企業為主、政府引導、市場選擇的高新技術產業化模式。2011年，常委會把扶持戰略性新興產業政策的制定、配套和落實作為監督重點，專題審議市政府關于戰略性新興產業推進情況的報告，推動政府部門抓緊對接國家規劃，聚焦發展瓶頸，細化扶持措施，確保專項資金有效落地。常委會認為發展職業教育、培養高技能人才是發展先進制造業的基礎，2006年和2008年兩次開展有關職業教育的專項監督，推動政府部門進一步確立職業教育的戰略地位，為職業教育發展創造良好環境。
常委會還于2006年專題審議浦東綜合配套改革試點情況和上海國際金融中心建設情況的報告，推動各級政府落實國家戰略；2006年專題審議本市社會主義新農村建設情況的報告、2010年開展農民專業合作社法執法檢查、2011年專題審議完善農村社會保障體系情況的報告，推進城鄉經濟社會統籌發展。2007年、2008年、2009年連續三年對節能工作開展監督，著重對節約能源法和本市關于進一步加強節約能源工作決定的執行情況進行檢查，進一步提出了建立節能標準體系、強化激勵和約束機制、加強能源統計、發揮公共機構表率作用等意見。
（二）圍繞民生問題加強監督，維護群眾切身利益
促進政府解決人民群眾最關心、最直接、最現實的利益問題，是人大監督工作的重要內容。常委會以此作為開展監督的出發點和落腳點，努力提高工作實效。
食品安全涉及千家萬戶，事關群眾健康安全和社會和諧穩定。常委會把食品安全作為一以貫之的監督重點，2005年、2006年、2007年、2009年、2011年、2012年持續開展監督，通過執法檢查和審議專項工作報告等方式，督促政府嚴格執行準入制度、重點抓好源頭管理、切實查處違法行為，注重發揮好行業協會的作用，不斷改進食品安全監管工作。特別是2011年4月“染色饅頭”事件曝光后，常委會及時調整工作計劃，提前啟動食品安全專項監督。針對“問題饅頭”事件暴露出的問題，開展食品安全法執法檢查，成立6個專題小組，組織350多人次代表，對肉類、蔬菜、米面制品、乳制品、水產品、餐飲及糧油等70余家食品單位開展密集調研和暗訪，深入了解監管狀況。在常委會會議審議和專題詢問中，就落實監管責任、推進監管公開、強化源頭管理、促進企業誠信、扶持產業發展、加大刑事打擊力度等提出14條意見建議和改進要求。
交通、住房、就業、教育、醫療等關系群眾切身利益，社會普遍關注。常委會堅持以此為重點開展監督，督促政府做好相關工作。2008年和2009年連續兩年監督“公交優先”戰略實施情況，推動政府建立落實“公交優先”戰略聯席會議制度，新辟、延伸和調整公交線路200余條，加快大型居住區的公建配套設施建設，為解決居民反映強烈的“最后一公里”出行，就近就醫、就學和購物等創造條件。2011年和2012年連續兩年開展保障性住房建設情況專項監督，進一步推動保障性住房建設工作的持續協調發展。常委會開展支持中小企業發展、促進就業和穩定物價等專項監督，推動政府完善并落實扶持中小企業的政策措施，重點做好農民工、大學畢業生等就業幫扶工作，建立社會救助與穩定物價的聯動機制，加強公益性菜場建設，努力保障普通居民的基本生活。圍繞群眾十分關心的優質教育和醫療資源均衡化問題，常委會對本市中長期教育改革和發展規劃綱要實施、學前教育、醫藥衛生體制改革、社區衛生服務中心建設等工作分別開展監督，推動政府加大對郊區和大型居住區教育經費投入，新建和擴建一批幼兒園，解決好社區衛生服務中心常用藥缺乏等問題。
針對僑界群眾長期反映的“落政后代經租僑房”這一歷史遺留問題，常委會加大監督力度，著力推動問題的解決。2009年，常委會將審議關于本市落政后代經租僑房處理工作情況的專項工作報告列入年度監督工作計劃。由于這項工作涉及政府僑務、房地、財政、城建等多個部門，為進一步統一思想，做好常委會專題審議的準備，2009年3月，市人大有關專門委員會約見了市政府分管副市長，全面反映此項工作的進展情況和存在的難點問題，得到了副市長的積極回應，他當場提出了八點意見，對推進下一步處理工作起到了關鍵作用。截至2012年，常委會督促、支持政府解決了可解決范圍內僑房總面積的95.1%，為進一步推動解決打下堅實基礎。
常委會還就環境保護工作開展監督，扎實推進生態文明建設。組織“中華環保世紀行”宣傳活動，專門就水環境保護情況開展專項監督和執法檢查，督促政府部門整合職能，建立河道綜合治理和投入保障機制，優先治理與農民日常生活密切相關的中小河道，妥善解決水源保護區域農民的補償問題，確保相關法律法規貫徹實施。
（三）圍繞推進預算決算審查加強監督，規范政府預算管理和執行
審查批準政府預算決算并監督預算執行，是憲法和法律賦予各級人大及其常委會的一項重要職權。常委會以推進預算決算審查和監督為重點，不斷加大監督工作力度。
常委會推進政府預算管理制度建設。通過持續監督調研和協調，推動市政府出臺或完善財政轉移支付、財政支出績效評價、國有土地出讓金收支管理等多項制度，實現相關制度從無到有、從粗到細的轉變，發揮預算管理制度對預算執行的規范作用。
常委會注重把好預算草案的初審關，督促政府細化預算草案及編制說明，保障代表的知情權和參與審查權，著力提升市人民代表大會的預算審查功能。經過不懈推動，提交市人代會的預算在公共財政預算的基礎上擴大到政府性基金預算，重點支出項目由類級科目細化到款級科目和部分項級科目。市政府提交市人代會審查的部門預算，由2008年的35家擴大到2009年100家，至2010年全部（法律法規規定、經批準除外）部門預算都提交市人代會審查，且提交了部門綜合預算。從2009年起，市政府提交市人代會審查的財政預算，增加報送轉移支付執行情況表、地方政府債券資金使用情況表、新增機動車額度拍賣收入使用情況表；2010年起，再增加了市級財政專項資金使用情況表；2011年起，市政府提交了市本級當年度的“三公經費”預算。為讓代表和社會方方面面讀懂財政預算，從2010年起，市政府每個部門都增加了部門預算編制說明；2011年起提交了市本級當年度的“三公經費”預算；2012年提交了市本級上一年度的“三公經費”決算。
常委會注重加強對專項資金使用情況的監督，2008年專題審議國有土地使用權出讓金征收使用管理情況，促進非稅收入納入預算管理。常委會還加強對預算超收收入、財政轉移支付、部門預算執行的檢查，切實規范預算支出管理工作。常委會堅持認真審議年度預算執行的審計工作報告和審計整改情況的報告，督促審計問題的整改落實。
（四）圍繞應對突發事件加強監督，主動回應社會熱點問題
隨著上海城市人口的膨脹和經濟社會發展，城市管理和公共安全方面出現了許多新情況、新問題，發生了一些突發事件。常委會以此為監督重點，積極回應社會關切，支持政府完善相關制度機制，促進問題妥善解決。
2009年“樓倒倒”事件發生后，常委會快速響應，成立由常委會組成人員、人大代表和專家組成的專項監督小組，并與區縣人大聯合，開展全市工程質量安全管理情況監督，提出要落實建設工程參建各方責任，加強資質、資格管理，完善招投標制度，改革監理委托模式，建立健全以工程質量安全為核心的監管體系，依法保障工程質量安全管理工作等意見，政府主管部門積極吸納，及時制定和落實改進工作的方案。2010年“11·15”特大火災事故發生后，常委會及時聽取政府情況匯報，就事故中暴露出來的虛假招標和轉包、違法分包、施工組織管理混亂等問題，立足從源頭上防范事故發生，推動政府建立信息管理平臺、分包合同報備、監理報告和市場稽查等制度。2011年5月，常委會專題審議市政府關于本市推進城市運行安全和生產安全情況的報告，并依法成立專項監督工作領導小組，重點圍繞建設工程質量、消防安全以及群眾關心的軌道交通、道路交通、地下管線設施和生產安全開展監督，督促政府各部門進一步增強責任意識，完善相關制度，強化日常監管。2011年地鐵10號線“9·27”事故發生后，常委會舉一反三，組織代表開展監督調研，督促政府部門和相關企業細化落實對乘客的安全承諾，將安全管理措施落到實處。
此外，常委會還圍繞“釣魚執法”開展專題調研，要求政府相關部門一手規范行政執法行為，一手整治非法營運，做到堵疏結合、以疏為主、立足長效、綜合治理。針對甲型H1N1流感防控問題，專門聽取有關情況報告，督促政府部門切實做好疫情防控工作。
（五）圍繞依法行政加強監督，推動法治政府建設
建設法治政府是推進依法治國的必然要求。常委會加強對政府依法行政的監督，充分發揮職能作用，大力促進法治政府建設。
依法行政是建設法治政府的核心，是現代政治文明的重要標志。為推動政府部門轉變工作理念，提高依法行政水平，常委會于2008年對行政許可法開展執法檢查、2011年對行政處罰法開展執法檢查，著力推動這兩部規范政府依法行政工作的重要法律得到有效實施，督促政府加強對臨時性許可的檢查清理，支持政府取消148項行政事業性收費，并及時停止執行兩件法規中涉及行政事業性收費的條款；在分析近400件政府部門處罰案卷和司法機關行政處罰類訴訟案卷基礎上，督促政府健全執法考評和責任追究機制，增強執法人員責任心和使命感，推動解決有些部門存在的“消極執法”、“隨意執法”問題。
常委會注重通過推進法律法規有效實施，特別是公眾關注度高的拆違、養犬管理、公共場所控制吸煙、垃圾分類等城市管理法規的有效執行，切實為政府部門提升依法行政能力和工作水平創造有利條件。2004年，常委會開展城市規劃法律法規實施情況的監督檢查，圍繞群眾反映集中的突出問題，如對違法搭建行為查而不處、別墅區違法搭建成風等，聯動區縣人大深入實地檢查，通過媒體連續曝光，督促市、區兩級政府及相關部門積極落實拆違責任制，拆除了一批群眾反映強烈的違法建筑，特別是對“綠洲比利華花園”違法建筑進行重點整治，有效遏制了違法建筑增長態勢。2011年本市養犬管理條例通過后，常委會在媒體的積極配合下，著力做好條例實施的宣傳工作，提高廣大市民文明養犬意識，并赴公安、農業等部門推動法規實施；2012年常委會專題審議市政府關于本市養犬管理情況的報告，督促政府解決好法規實施中存在的主要問題。公共場所控煙關系到城市文明和市民健康，但工作推進難度大。2010年，常委會在本市公共場所控制吸煙條例正式施行后，加大執法檢查力度，由相關專門委員會具體組織，堅持每季度開展檢查，多次對醫療機構、學校、國家機關、餐飲場所和娛樂場所進行暗訪，切實推動落實條例規定。2011年，常委會還就垃圾分類和減量化開展專項監督，推動政府加強源頭管理，加快垃圾分類后續處理配套建設。
對政府規范性文件和法規配套規范進行備案審查，是常委會的一項法定監督職權，也是常委會督促政府依法行政的重要途徑。為切實加強備案審查工作，常委會于2005年在法工委專門設立規章備案審查職能處室，并調配精干力量，有力地提升了備案審查能力和工作水平。常委會還就居（村）委會自治組織負擔行政性事務過重、涉外社會管理等問題開展監督，專題審議城市網格化管理情況的報告，推動政府進一步健全職能、提高管理水平、著力形成城市管理的長效機制。
（六）圍繞公正司法加強監督，提升司法公信力
司法公正是維護社會公平正義的最后一道防線。常委會加強和改進對司法工作的監督，著力提升司法公信力。
常委會抓住庭審這一訴訟程序的重要環節，開展“旁聽百例庭審”專項調研活動，組織153名市和區縣人大代表，事前不打招呼，旁聽137個刑事、民事和行政訴訟案件的庭審，并對庭審情況開展評議，督促司法機關進一步規范庭審和公訴行為，促進實體公正和程序公正。旁聽范圍涉及本市各級法院、檢察院。針對旁聽庭審活動中發現的問題，督促審判機關和檢察機關查找原因、改進工作，做到監督與整改同步，在社會上產生了良好反響。
常委會審議通過支持檢察院加強法律監督、促進法院民事判決執行的兩個法律性決議，就推動形成法律監督工作的合力、深化和改革行政審判工作機制、行政機關辦理“司法建議”和“檢察建議”等工作開展監督。推動市檢察院認真落實常委會相關決議要求，充分履行法律監督職責，積極拓展法律監督領域，切實增強法律監督效果，著力提高法律監督能力，并與市高院、公安部門、司法行政部門簽訂完善監督機制的若干意見，更好地發揮檢察機關法律監督作用。推動作為執行主體的法院認真落實常委會相關決議要求，建立執行事務中心，并與銀行建立被執行人財產信息查詢機制，完善公安、稅務、工商、規土、民政等多個部門協助法院執行的聯動機制，逐步形成綜合治理“執行難”的良好格局。推動市政府明確法制部門作為辦理“司法建議”和“檢察建議”的責任部門，并將建立回復、備案、辦理督查制度明確寫入“依法行政‘十二五’規劃綱要”。
常委會還積極支持法院運用司法建議、審判白皮書，以及推進行政機關領導出庭應訴等方式，強化行政審判的權威性和公正性，維護群眾合法權益。檢查法官法、檢察官法實施情況，聽取相關專項工作報告，推動“兩院”加強隊伍建設，規范司法行為，改進工作作風，促進提升法院、檢察院工作水平。
實踐表明，做好監督工作，一要精選監督項目，積極回應社會關切，使監督工作符合中央精神、貼近上海實際、反映群眾意愿；二要做好統籌謀劃，著力形成監督工作合力，有效推進難度大的監督事項；三要注重依法監督，推進人大監督工作規范化；四要擴大工作參與，緊緊依靠代表和人民群眾開展監督，積極開展市與區縣聯動，充分發揮區縣人大的優勢。
三、積極探索建立代表工作新格局，充分發揮人大代表主體作用
人大代表是國家權力機關組成人員，充分發揮好代表主體作用，是做好本市代表工作的出發點與落腳點。2005年《中共中央轉發〈中共全國人大常委會黨組關于進一步發揮全國人大代表，加強全國人大常委會制度建設的若干意見〉的通知》（即中央9號文件）對常委會制度建設和代表工作作出重要指導。《中共上海市委轉發〈中共上海市人大常委會黨組關于進一步發揮市人大代表作用，加強市人大常委會制度建設的若干意見〉的通知》（即市委16號文件）就本市貫徹落實中央9號文件精神作出具體規定。
市人大常委會認真貫徹落實中央9號文件、市委16號文件精神，依據2010年全國人大常委會新修改的《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法》規定，不斷完善代表工作制度，創新代表工作方式，豐富代表履職活動，提高服務保障水平，代表的履職意識不斷增強，履職能力不斷提高，形成了“人大工作的主體是代表，人大工作的開展靠代表，人大工作的水平看代表，人大工作的潛力在代表”的共識。常委會在歷年探索實踐基礎上基本形成了由常委會統一領導，各專門委員會、工作委員會及各部門分工負責，代表工作機構統籌組織協調，市與區縣、鄉鎮人大和社區（街道）人大代表聯絡室上下聯動，人大代表踴躍參與的代表工作格局。
（一）完善代表工作法規制度，保證代表工作規范進行
市人大常委會十分重視通過制度建設，不斷增強代表工作的針對性、操作性和有效性。在完善地方性法規方面，2008年12月市十三屆人大常委會第八次會議作出了《關于修改〈上海市人民代表大會關于代表議案的規定〉的決定》；2011年9月市十三屆人大常委會第二十九次會議修訂了《上海市實施〈中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法〉辦法》（以下簡稱《實施辦法》）；2012年7月市十三屆人大常委會第三十五次會議修訂了《上海市人民代表大會關于代表書面意見的規定》。《實施辦法》對代表的權利和義務、代表在大會會議期間的工作和閉會期間的活動、代表執行職務的保障以及對代表的監督等作出了制度安排，為代表依法履職提供了法制保障。
在制定規范性文件方面，2005年市人大常委會主任會議先后通過了《關于加強和規范市人大代表活動的若干意見》、《上海市人民代表大會代表議案處理辦法》、《上海市人民代表大會代表書面意見辦理辦法》等。2006年常委會辦公廳印發《關于貫徹落實市委16號文件進一步發揮市人大代表作用的分工實施意見》，明確了保障和落實代表的知情權、擴大代表參與常委會工作、密切代表與原選舉單位和人民群眾的聯系、做好代表履職的服務保障等工作的責任分工，為逐步形成代表工作格局打下良好的制度基礎。
（二）強化代表議案與書面意見辦理，提升代表發揮作用的效能
市十二屆和市十三屆人大共審議和辦理代表議案259件。常委會認真審議各專門委員會的審議結果報告，并交有關部門研究辦理。第十二屆市人大代表提出的法律援助、安全生產等21件立法議案由常委會制定或修改了相關地方性法規。市十三屆人大常委會在制定五年立法規劃和年度立法計劃時，充分吸收代表議案提出的立法項目，在起草、修改法規時積極采納代表議案的內容。
常委會不斷完善代表書面意見辦理工作機制，2008年把常委會會議審議代表書面意見辦理工作由“年中一次”改為“年中、年末各一次”，并將每件書面意見的辦理結果及跟蹤辦理情況向全體代表公開。常委會連續兩年對代表書面意見的辦理答復標準進行完善規范。2008年把答復結果“已經解決”改為“解決采納”；2009年為促進承辦單位加強跟蹤辦理，答復結果由五類變為四類（解決采納、正在解決、計劃解決、留作參考），取消了“難以解決”。常委會建立完善代表書面意見網上辦理系統，代表通過該系統不僅可提交書面意見，還可查詢每件的內容及辦理情況。2010年常委會進一步完善該系統，實現全程無紙化。
市十二屆、市十三屆人大代表共提出書面意見8043件，有關機關和部門都在法定期限內完成辦理。2003年常委會開展書面意見督辦，常委會分管領導召開座談會聽取代表對書面意見辦理的意見。2006年市人大常委會探索建立主任會議、專門委員會兩個層面督辦制度，當年選擇了9件代表書面意見作為主任會議和專門委員會的重點督辦件。經常委會連續多年督辦，有關教育公建配套等一批書面意見得到有效落實。2009年常委會改進主任會議督辦書面意見的方式，由常委會主任、副主任分別帶隊，相關專門委員會組織，提出相關書面意見的代表共同參加，圍繞重點專題到相關承辦單位面對面督辦。督辦工作的有效開展更好保護和激發了代表履職積極性，提高了書面意見解決落實率。市十三屆人大代表提出的4957件書面意見解決采納率達到48.4%，比上一屆的17.9%提高了30個百分點。加大租賃房屋管理力度、保障房基地建設完善配套設施、開設社區雙休日門診等許多意見建議得到解決采納。專門委員會注重將督促代表書面意見的辦理與推進委員會監督工作相結合，組織對中心城區蘇州河以北地區基礎設施建設等一批書面意見開展督辦，取得了切實成效。
（三）豐富代表閉會期間履職活動，促進履職成果轉化
代表小組是法律規定的人大代表在閉會期間活動的基本形式。市人大常委會加強對代表小組活動的指導和服務，每年作出總體部署和安排，積極為代表小組活動做好服務保障工作。全市37個市人大代表小組組織開展了形式多樣、內容豐富的活動，保證了代表活動的經常性和有效性。
2007年市人大常委會首次組織640多位代表開展專題調研，形成調整產業結構、完善動拆遷工作機制、優化社保基金管理模式等50篇調研報告。2008年起常委會委托區縣人大常委會組織市人大代表開展專題調研。市十三屆人大的五年任期里，3000多人次代表圍繞106個專題開展調研形成報告。常委會每年把調研報告分類匯編成冊報送市委、市政府領導參考，把市政府辦公廳的研究處理情況報主任會議并反饋代表。
開展視察也是代表在閉會期間的一項重要履職活動。市十二屆人大五年任期里，常委會圍繞現代服務業發展、文化事業發展、生態建設、促進司法公正等組織代表開展集中視察，共2339人次代表參加。2009年底，代表們以加快世博會籌辦為重點開展視察。2010年底，1086人次市人大代表圍繞增強科技創新能力、發展戰略性新興產業、推進國際航運中心建設等7個專題開展視察，為本市編制完善“十二五”規劃發揮了積極作用。
據不完全統計，2002年至2012年，有52000多人次市人大代表參加了市人大常委會和各專門委員會以及區縣人大常委會組織的立法聽證會、論證會、執法檢查、視察、調研、座談會等各類活動，列席常委會會議，將代表主體作用的發揮與常委會職能作用的發揮有效結合。每年年中代表們聽取市政府上半年工作報告并開展評議，提出了很多有價值的意見建議；2004年圍繞人民代表大會制度建立五十周年開展紀念活動；四川汶川大地震后，全體代表心系災區，捐款一千余萬元；2009年、2010年，參與常委會開展的“優化法治環境、共鑄世博精彩”專題活動。
常委會組成人員加強同代表的日常聯系，打牢常委會履職的民意基礎。2003年10月開通網上視頻約見代表系統，龔學平主任首次通過網絡約見了3位市人大代表。2007年主任會議通過《關于加強常委會組成人員與市人大代表聯系的若干規定》。市十三屆人大常委會探索建立了代表約見常委會組成人員制度，2010年11月，市人大代表柏萬青、裴蓁、孫洪林首次約見劉云耕主任，反映社會建設與社會管理中存在的問題。2005年市人大常委會主任會議還通過了《關于建立健全專門委員會（工作委員會）聯系相關行業和領域的市人大代表制度的若干意見》，進一步密切專門委員會、工作委員會與代表的聯系。
（四）密切代表與原選舉單位和群眾聯系，暢通民意反映渠道
2008年市人大常委會主任會議通過了《關于加強市人大代表與人民群眾聯系的若干意見（試行）》（以下簡稱《若干意見》），代表聯系人民群眾工作制度化、常態化。2010年根據市委要求，市人大常委會建立了代表聯系社區制度。當年安排每位市人大代表（除部隊代表不參加外）到原選舉單位的區縣1個居（村）委會聯系，擔任領導職務的代表紛紛帶頭深入社區。當年組織市人大代表圍繞上海世博會舉辦和“十二五”規劃編制開展了兩次集中聯系社區活動。代表們力戒“坐著車子轉，隔著玻璃看”，采取走訪、座談等方式直接聽取群眾意見建議。常委會有關部門梳理代表反映較集中、需要市級層面解決的問題后函告市政府辦公廳，并把政府各相關職能部門的處理結果報主任會議同意后書面印發全體代表。李國弟、張雅玉等代表根據群眾反映提出世博會讓全體市民共享的建議，促成了向全體市民發放世博門票的工作，受到群眾稱贊。
市人大代表由原選舉單位選舉產生，受原選舉單位監督。2004年，由徐匯區、長寧區選舉產生的16位市人大代表試點向原選舉單位報告本人履職情況，代表普遍感到，這一工作增強了自己的履職意識和接受原選舉單位監督的意識。2006年市人大常委會指導區縣人大常委會工作機構設立市代表聯絡科并制定有關工作規則，發揮好這支隊伍的力量，密切代表同原選舉單位的聯系。2009年全市普遍建立了每位市代表固定聯系2—5位區縣人大代表及有關區縣人大代表小組的制度。
（五）創新做實服務保障工作，促進了代表依法履職
2004年初市人大常委會成立全國地方人大常委會首家專門培訓機構———市人大常委會培訓工作委員會，下設辦公室。2007年底和2008年常委會組織代表參加初任學習班和5期代表履職輪訓班，共886人次代表參加學習，使新一屆代表盡快進入角色、盡快熟悉并積極參與人大工作。每年根據代表履職需要，舉辦了代表參與信訪工作、代表小組召集人、代表議案建議等專題學習班，并編寫《人大代表履職簡明讀本》發全體代表。市十三屆人大臨近屆末時，常委會組織開展推薦履職積極代表的活動，組織93位履職積極代表開展交流和考察，召開履職經驗總結交流會，編寫出版《我是這樣當人大代表的》，總結、發揚和傳承代表的寶貴履職經驗。
為讓代表更多了解“一府兩院”各項工作和社情民意，市人大常委會積極搭建各類平臺，通過舉辦報告會、通報會，創辦《代表參閱》內刊，為代表寄送各類資料等多種方式，保障代表知情權。常委會推進代表信息網絡建設，2004年籌建開通上海人大代表網；組織代表參與人大信訪，2003年6月在黃浦區選舉產生的市人大代表中試點，2004年在全體市人大代表中推開，2008年市人大常委會主任會議通過《關于市人大代表參與市人大常委會信訪工作的若干意見》，市十二屆、十三屆人大代表共1900多人次參與了人大信訪工作。為激勵代表積極履職，市人大常委會2003年建立了代表履職臺賬制度。2009年建立代表履職信息網上登記系統并制定了操作規則，為常委會全面掌握、深入分析代表履職情況提供了有力的技術支持。
為進一步加強服務代表履職的力量，2011年4月20日經市委批復同意，市人大常委會制定下發《關于推進和規范本市社區（街道）設立人大代表聯絡服務機構的實施意見》，將代表聯絡室工作作為新形勢下鞏固黨的執政基礎和黨的群眾工作的重要內容、暢通黨聯系群眾傾聽民聲的重要渠道、加強黨的社區工作的重要抓手和社區建設的重要支撐，扎實、規范、有效推進。2011年7月，全市有街道建制的15個區99個社區（街道）都掛牌成立了人大代表聯絡室，統一了機構名稱、規范了工作職責，實現了人員、場地和經費“三落實”。2012年市人大常委會召開專題會議總結代表聯絡室實踐一年來的經驗，有專家將代表聯絡室的實踐意義提煉為：“有利于提升社會建設組織化制度化水平，有利于推進基層民主政治切實發展，有利于豐富人大代表履職活動內容。”
實踐表明，做好代表工作的關鍵，一要堅持黨的領導，圍繞大局開展代表工作，將踐行黨的宗旨與發揮代表主體作用有機統一起來；二要堅持與時俱進，注重工作機制創新；三要堅持依法辦事，加強制度化建設；四要堅持通力協作，橫向互動、縱向聯動，為代表開展履職活動提供組織保障。
進入新世紀后的2002—2012年，是難忘的十年。上海市人民代表大會及其常委會圍繞大局依法履職，一步一個腳印，努力開拓創新，留下了許多有價值的實踐經驗和制度成果。這些成果，既堅定了走中國特色社會主義道路的決心信心，又對我國地方人民代表大會制度建設添磚加瓦，為我國國家治理體系的現代化作出貢獻。
（撰稿人：周錦尉 姜志東 胡端正 魏斌）