加強市場主體培育，建立和完善市場體系，健全市場中介組織，促進社會保障體系完善，推動政府職能轉變，是正確處理政府與市場關系的重要內容。對于具有發展現代商品經濟歷史傳統的上海來說，1992 年之后能否解放思想，走出一條全面正確處理政府與市場關系的新路來，事關上海發展之興衰。1992至2002年，上海本著有限干預的原則，堅持政府協調、指導，通過一系列規范政府與市場關系的舉措，初步實現了建設“強政府、大市場”的目標。

　　一、進一步加強國有企業改革，促進政企分開

　　作為市場發育的前提和基礎，市場主體的作用極其重要。如果不能形成符合市場經濟發展要求的真正市場主體，市場將不復存在，市場經濟也就無從談起。作為國民經濟的支柱，國有企業是最重要的市場主體。而對于上海來說，重塑市場主體就是要進一步推進國有企業改革，提升國有企業的活力、競爭力和控制力，鼓勵國有企業建立現代企業制度，為市場經濟奠定良好的微觀基礎，從而不斷完善中國特色社會主義基本經濟制度。

　　1992年后，上海在確保國有經濟主導地位的前提下，對國有企業進行改制和重組，將股份制改革、建立現代企業制度以及做大做強國有企業作為改革的方向。

　　（一）積極推進國有企業股份制改革

　　作為我國國有企業最集中的地區之一，上海國有企業改革的難度也最大。早在改革的初期，即1984年，上海就率先進行了股份制試點。在放權讓利和擴大企業自主權的基礎上，企業之間的橫向聯合日益增多，客觀上需要建立一種企業直接向社會融資的通道，股份制企業便應運而生。反過來講，如果國企改革成功，那么對于上海發展的促進作用以及對全國的帶動作用也會更大。為了推動改革的進行，1993年上海成立了國資委，經過十多年的探索，逐步形成許多國資改革的新經驗。 1992年春，鄧小平南方談話充分肯定了股份制試點，尤其是鄧小平同志對證券、股市“允許看，更要堅決地試”的號召沖破了傳統觀念的束縛，再一次解放了人們的思想，也使上海的股份制企業的發展進一個新階段。中共上海市委、市政府把擴大股份制試點作為1992年深化企業體制改革的主要工作。這一年先后四次共批準了53家股份制公司向社會公開發行股權，涉及工業、商業、交通運輸業、房地產業、公用事業等多個領域。這53家公司的股本總額為110．72億元，分布在各行各業。在這之后，上海進一步加大股份制改革，通過多種舉措推動國有企業整體上市運營。到2001年底，上海含國有股的上市公司共有88 家，國有股本達196．14億股。

　　（二）建立現代企業制度的基本框架

　　伴隨著股份制改革試點的不斷擴大，上海國有企業迫切要求進行制度創新的深層變革。1993年11月，黨的十四屆三中全會通過了《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，在這一決定中，黨中央提出了建立現代企業制度的任務。上海按照中央的統一部署，對國有企業進行了全面的公司制改組。在具體操作中，制定建立現代企業制度的基本框架的規劃，逐步實施。1994年，上海組織各方面的力量制定規劃，從1995年起準備用三年時間率先建立現代企業制度的基本框架，初步形成五個機制，即企業優勝劣汰機制、職工能進能出的就業機制、覆蓋全社會的保障機制、國有資產保值增值機制、經營者擇優錄用的競爭上崗機制。

　　同年，上海開始推出140家國有企業進行現代企業制度試點，1996年擴大到250家，覆蓋了上海市80％的國有資產。1997年底，試點結束，開始全面推進建立現代企業制度。在全面推進過程中，把原先的上級主管部門（例如紡織局）改造成國有控股（集團）公司（例如上海紡織控股（集團）公司）；把財政部門出資創辦的投資公司、資產經營公司重組為規范的國有資產經營公司（例如上海國有資產經營有限公司）。 1998年起，上海落實黨的十五大關于“著眼于搞好整個國有經濟，抓好大的，放活小的，對國有企業實施戰略性改組”精神，推動改革向縱深化方向發展。1999年，上海更進一步提出“三改一加強”，即做到改制與改組、改造并重，加強企業的內部管理。到2001年底，按現代企業制度法人治理結構實現改制的企業已占上海市國有企業總數的 84．2％，實現投資主體多元化的企業占改制企業總數的83．5％。此時，涵蓋上海經營性國有資產80％的250家試點企業的現代企業制度建設取得了 顯著 成效。試點 企業 中已 完成 公司 制改革的 占 97．2％，其中，改制為多元投資主體占53．9％。第二層次的2752家企業中，已完成改制的占79％，其中改制為多元投資主體占69．3％。上海已基本建立起以“五個機制”和“五個加強”為重要標志的現代企業制度基本框架。

　　（三）抓大放小，資產重組，從整體上搞活國有經濟

　　1999年，中共中央政治局委員、上海市委書記黃菊在“積極貫徹落實十五屆四中全會精神”報告會上，提出了上海推進國有企業改革和發展的階段性目標：企業資產負債率下降到50％；凈資產利潤率高于銀行貸款利率；高科技產業和支柱工業的產值占全市工業總產值的65％以上；工業全員勞動生產率（人均增加值）提高20％以上；國有及國有控股企業虧損面控制在15％以下，大多數國有大中型虧損企業擺脫困境，為國有企業跨世紀發展創造有利條件。為了實現這一目標，一方面，上海集中力量搞好大型企業和企業集團，如重點抓好“上汽”、“華誼”、“電氣”等大型企業集團，幫助它們成為國有經濟的臺柱子。全市形成了年銷售收入超過10億元的工業企業集團公司40多家、商業企業集團公司30多家。另一方面，進一步放活國有小企業，把市屬國有小企業下放到區縣。先后將市輕工控股（集團）公司所屬的231家國有小企業劃轉至區縣。接著進一步擴大到其他行業。到21世紀初，上海新型國資國企進一步由大變強，在金融業、城市軌道交通和港口航運業以及醫療衛生事業等領域體現出顯著實力。上實集團努力打造成為一個有實力、有作為、有影響力的具有集成商特色的跨國企業集團。上海城投從單一的政府融資、平臺轉型為政府投資主體、重大項目建設主體和城市運營主體。2000年4月，以金融產業為主體，具有投資控股、資本經營和國有資產管理等三大功能的上海國際集團有限公司成立，開展以金融為主、非金融為輔的投資、資本運作與資產管理業務。2000 年4月，上海申通集團有限公司正式成立，承擔著市政府在城市軌道交通領域的投融資職能。2002年4月，上海國際集團有限公司投資控股 52％的上海同盛投資（集團）有限公司成立，該公司作為洋山深水港開發建設主體，主要承擔著洋山深水港開發建設項目的投資管理，為上海建沒國際航運中心創造基礎設施條件。2002年，上海醫療衛生系統國有獨資企業申康投資有限責任公司參與承擔政府辦醫中的非營利性固定資產投資職能。經過改革，逐步扭轉“大而全、小而全”的狀況，促進專業分工和規模生產，從整體上搞活了國有經濟。

　　二、培育市場體系，完善市場規則

　　如果說，在轉型時期，政府積極推進市場主體建設，形成獨立的市場自主決策機制，是建立市場經濟體制的重要基礎，那么，政府還有另外一個職能和角色，就是加強市場體系培育，完善市場規則。1992年黨的十四大以來，伴隨著對市場認識的不斷深入，上海在培育市場體系、完善市場規則上面采取了各種有力舉措。

　　（一）建立市場法規，完善市場規則

　　市場經濟的每一次向前發展都留有法治的烙印。1992—2002年，為進一步規范市場主體和市場行為，維護市場秩序，擴大對外開放，適應中國入世的需要，上海將健全市場法律法規，完善市場規則放在了重要位置。上海的立法不僅為本市市場經濟發展提供了有力的法律武器，同時還為國家的市場經濟發展、市場經濟法制的建立與完善提供了許多可供借鑒的成功經驗。

　　中共十四大以后，我國已開始了全面建設社會主義市場經濟的偉大歷程，我國在全國范圍內逐步建立全面適應市場經濟的法律體系，上海的地方性立法是全國性法律體系的一個不可分割的組成部分。上海的階段性發展目標是在21世紀初建設成為國際經濟中心之一，這就要求上海的發展能使上海具備金融中心、貿易中心、產業中心三大主體功能和科技開發中心、信息傳遞中心等兩大服務性功能，因此，上海的立法工作以推進經濟發展為重點，著重完善金融法規、貿易法規、產業指導法規、科技進步法規和信息交流法規。這一時期上海市人大及其常委會制定了大量的地方性法規，其中經濟方面的法規占多數，極大地推動和保障了社會主義市場經濟體制的建設與發展。1993—1998年上海市第十屆人大及其常委會制定了59件地方性法規，占1980年常委會建立以來上海市地方性法規總數的近一半，是立法數量最多的一屆。其中，屬于經濟方面的法規有31件占52％。市第十一屆人大（1998— 2003年）在行政法類上下功夫，經濟立法仍是關注的重點，其他的社會類立法也有提升。

　　在具體法規的制定過程中，1994年，上海通過了《上海市實施〈中華人民共和國土地管理法〉辦法》，將土地管理的改革成果以法規的形式固定下來，為房地產市場的興起提供了法律依據和保障；1993 年，《上海市股份有限公司暫行規定》的頒布，標志著現代意義的公司法律制度框架在上海得以建立，這為規范市場主體、建立現代企業制度和社會主義市場經濟體制提供了重要的法律依據；2000年的《上海市計量監督管理條例》，為市場經濟下相關行業標準的實施提供了有益借鑒。多年來，上海充分發揮立法“試驗田”的作用，創造了國內數十個立法上的“第一”，填補了國家多項法律空白，為市場法治化的形成作出了特殊貢獻。

　　（二）建立健全各類市場，完善市場體系

　　20世紀90年代，上海市場體系改革的啟動點放在了要素市場體系的形成、現代市場交易制度的建設方面。上海在較短時間內，建立健全和完善了短期和長期資金市場、外匯調劑市場、生產資料的現貨和期貨市場、勞動力市場和技術市場等。

　　1992年之后，上海抓住開發開放浦東的契機，在改革中敢為天下先，大膽實踐，勇于探索，重點培育和發展了各類要素市場。上海市場的種類、數量由少到多，規模由小到大，市場發育的程度大為提高，市場逐步在要素的配置中發揮作用。這段時期中，相繼成立了上海證券交易所、上海金屬交易所、上海糧油交易所、上海技術交易所等一大批符合國家戰略要求的高層次國家級市場。其中，上海證券交易所1993年股票交易總額為4716億元，上海金屬交易所1993年成交總額3889 億元，上海1993年銀行同業資金拆借累計發生額達2329億元。這三大市場已經分別成了全國證券交易、有色金屬交易、短期資金拆借中心。這段時期中，上海的土地批租市場也有了突飛猛進的發展。 1992—1993年上海共批租土地452幅，總面積達 7028 萬平方米。

　　1993年上海外匯調劑中心的交易額為529億美元，位居全國16家外匯調劑中心之首。1994年中央決定將中國外匯交易中心設在上海，這使上海成為了名副其實的全國外匯交易中心。此外，積極培育產權交易市場。1996年3月，組建了新的上海產權交易所。1997年5月，上海、江蘇、安徽等9省市產權交易機構聯合發起在上海又組建了“長江流域產權交易共同市場”。

　　通過各類市場建設，上海已率先在全國形成了市場體系的基本框架，既有普通商品市場，包括消費品和生產資料市場；也有要素市場，包括金融市場、勞動力市場房地產市場、技術市場、信息市場產權市場等，既有國家級、區域級市場，也有街道級初級市場；既包括現貨市場，也包括期貨市場。

　　隨著市場體系的培育和發展，傳統的計劃經濟條件下的資源配置方式被改變，市場機制逐步成為配置資源的基礎性手段。例如，資金拆借和外匯調劑市場的建立使得十分短缺的資金、外匯能加快周轉速度，產生更多的效益；證券市場的成立為企業籌措資金提供了新方式，也為居民投資提供了新渠道，同時也大大改善了資金的使用效果；技術交易市場通過產權交易、技術入股、股權投資等方式，使科技的商品化程度大大提高，推動了各類市場主體的體制創新和投資多元化。

　　（三）進行價格改革，促進價格機制完善

　　首先，以市場調節為方向逐步放開價格。隨著改革開放縱深發展，建立以市場最終需求為基本導向的價格機制，已成為上海率先建立社會主義市場經濟體制的必由之路。而上海要邁出關鍵的一步，一方面需在服從國家宏觀調控大局的前提下，積極向中央爭取進行物價改革試點，逐步將具有競爭性商品和服務性價格放開，由市場去進行調節。因此20世紀90年代以后，上海與全國一樣，有計劃、有步驟地對價格體系和價格管理體制進行了改革。在建立社會主義市場經濟條件下，除中央規定的少數產品和勞務外，開始放開多數商品和服務的價格，實行市場調節價，并相應進行計劃體制改革為中心的綜合配套改革，以實現經濟運行機制的全盤轉軌。當時，對物價的放開首先是從水果等農副產品開始的，對此，曾任上海市市長的徐匡迪同志回憶道：“1992年前，上海市場上的商品價格和全國一樣，都是由計劃、物價部門規定的。經過一段時間醞釀，我們向市委建議，物價的市場化改革可先從水果入手，因為水果是溫飽有余的人才吃的。”此后，在1992年4月1日，放開了以糧食為主要原料的糕點、面包、大眾化點心的價格。1993年4 月1日，放開了城鄉居民口糧、口油、農村統銷糧油及飼料用糧的統銷價格。到1995年10月和11月，又分別放開了雞蛋、豬肉的價格，從而在大部分商品價格上實現了市場調節。

　　其次，嚴格控制居民基本生活必需品價格的上漲幅度，抑制物價總水平的上漲。在對基本生活必需品價格進行調整時，不僅要充分考慮不同收入層次群眾的承受能力，同時還要避免收入差距的過分懸殊。在確保價格總體穩定的基礎上，應兼顧人民群眾的切身利益，將價格調整帶來的社會震動減少到最低程度。市委、市政府認識到一旦通貨膨脹要突破經濟承受能力和居民心理承受能力時，寧可放慢或推遲價格改革方案的出臺。據統計，1994年上海居民基本生活費用價格指數達到129．3％，已對收入處于中等偏下的居民產生了不利影響。因此，上海對47種基本生活消費品種和20種生活必需品在居民消費價格和市場零售價格總指數給予密切關注，因為其價格波動將直接影響物價總水平的穩定。此外，上海在采取措施穩定價格的過程中，善于抓主要矛盾。針對20世紀90年代中期物價上升過快對居民生活產生嚴重影響的問題，上海在進一步貫徹國務院《關于積極穩妥地推進改革抑制物價總水平過快上漲的通知》的基礎上，優先抓好“菜籃子”工程建設，控制好糧油的價格。1994年6月，按照中央的統一部署，上海適當提高糧油收購價格，合理安排糧油銷售價格。糧食銷售價格提高后，對上海市城鎮部分居民實行定向補貼。同年7月為抑制蔬菜價格過度上漲，根據《上海市物價局反價格欺詐和牟取暴利的暫行規定》，頒布了《關于制止蔬菜價格暴漲的實施細則》。通過對這些關系國計民生的商品和主副食品價格的嚴格管控，從而抑制住了價格的過快、過高上漲。

　　再次，出臺各種法規，加強物價監管。市場經濟是法制經濟，市場經濟的價格監管，主要是通過法律手段予以實施的。1992年之后，上海在價格監管方面，制定了很多法規和文件，力爭使價格監管做到有法可依。1996年6月20日，上海市第十屆人大常委會第二十八次會議通過了《上海市價格管理條例》。為此，上海物價監管部門先后在1994 年2月、1994年4月、1995年3月和1998年6月發布了《上海市物價局反價格欺詐和牟取暴利的暫行規定》《上海市反價格欺詐和牟取暴利》《上海市物價局關于制止虛假標價的暫行規定》《上海市制止低價傾銷行為》等一系列規范性文件。隨著這些法規和規范性文件的實施，價格監管逐步做到有法可依，生產者、經營者、消費者及其相關的組織和個人的價格行為得到了逐步的規范。另外，通過嚴格整頓流通領域價格秩序，控制合理的購銷、批零差率，防止流通領域倒買倒賣非法牟利。此外，對借改革之機越權定價、亂收費用、搭車漲價、攀比提價、欺詐宰客等混亂現象，給予了嚴厲打擊。

　　（四）建立健全市場中介組織

　　市場中介組織，是指在市場經濟條件下，按照法律、法規，或者根據政府委托，遵循獨立、公平和公正的原則，憑借其特有的社會服務功能、溝通功能、公證鑒定功能和監督管理等功能，溝通政府與經濟主體之間、經濟主體與經濟主體之間的信息，協調雙方利益，為全社會提供各種有償服務的社會自律性組織。市場中介組織是市場經濟的產物，它隨著市場經濟的發展而發展，又為市場經濟的完善提供必要的服務。因此，為了促進社會主義市場經濟的發展，必須促進市場中介組織的發育和完善。1992—2002年，上海高度重視培育與發展中介組織，特別是注重推進行業協會與市場中介組織的改革與發展。

　　首先，按照市場化原則推進行業協會發展。在促進市場機制完善的同時，為了建設統一、開放、競爭、有序的市場環境，上海大力推動市場中介機構的發展，不斷提高社會組織的市場化程度，推進社會管理主體多元化建設。按照市場化原則促使中介機構逐步成為獨立的執業主體是上海加快市場中介組織建設的必由之路。20世紀90年代后，上海按照建立市場經濟的要求，重點發展了一批符合上海經濟發展要求的會計師事務所，律師、公證和仲裁機構，國有資產投資經營公司，資產與資信評估機構，金融和稅務中介機構，產權交易中介，商會等，它們當中的大部分都已完全按照市場經濟的規律運作，成為有限責任公司或者負無限責任的合伙制事務所，不斷朝著符合市場經濟發展要求的方向進行著改革。截至2002年，上海各類市場中介機構1．3萬家，從業人員近30萬人，其中有各種執業資格的達26萬人。

　　其次，建立了市場中介組織的管理機構，制定了一系列規范市場中介組織發展的法規。在21世紀初，市政府分別召開了行業協會和市場中介發展改革的有關會議，成立了上海市行業協會發展署、市場中介發展署，實現“兩塊牌子、一套班子”；起草關于行業協會發展改革的規范性文件；頒發了《關于本市促進行業協會發展的指導意見》《上海市行業協會暫行辦法》《關于本市當前新建行業協會的若干意見》等文件，全面推動上海市行業協會發展改革。這一時期，上海市人大常委會又審議通過了《上海市促進行業協會規定》，市政府又制定了《上海市經濟鑒證類中介機構規范管理的若干意見》。通過加強行業協會和中介組織的規范化、法制化管理，行業協會的政策法制環境得到明顯改善。

　　再次，積極推進市場中介機構自律機制建設。在加強行業協會組織化和法治化建設的同時，積極探索建立適合市場經濟發展要求的政府依法監管、同業自律、中介機構自我約束的管理模式。加大對現有行業協會的調整力度，通過政會分開，充分發揮行業協會的代表、自律、服務和協調的功能。市政府部門切實轉變職能，支持行業協會的發展，充分發揮行業協會在經濟建設和社會發展中的作用。支持行業協會自主辦會，履行服務、自律、代表、協調職能，初步形成布局日趨合理、作用逐漸顯現的行業協會工作新局面。行業協會的成員開始突破體制內局限，不同所有制、不同規模、不同組織形式的企業開始紛紛入會，協會會員、理事會、常務理事會的成員結構與行業企業結構逐步相適應，行業協會的代表性得到增強。行業協會在提供信息、反映行業呼聲、進行行業自律、制定行規行約、擬定行業標準、組織行業進行反傾銷調查和應訴方面，已經顯現了政府難以發揮的作用。

　　三、促進收入分配制度改革，完善社會保障體系建設

　　市場本身也有無法克服的缺陷，因此，為了促進社會公平，彌補市場不足，必須充分發揮政府在促進收入分配制度改革，完善社會保障體系建設中的重要作用。

　　（一）促進收入分配制度改革

　　20世紀90年代，在經濟持續增長的同時，上海與全國一樣，收入差距也呈現擴大的態勢。當時上海收入分配領域呈現出一系列新的特點：一是分配方式多樣化。在公有制經濟中，主要實行按勞分配原則，但已不再是國家對勞動者的直接分配，而是以企業為中介，把職工收入與企業經營好壞聯系起來。在各類非公有制經濟中，收入分配方式主要有兩種：一種是資金性收入分配，一種是經營性收入分配。資金性收入分配，主要是以私有資金投入取得經營成果后所獲得個人收入的方式，主要存在于三資企業、個體與私營經濟中。隨著股份制經濟、證券市場的發展，通過利息、股息、紅利等獲得收入，這在本質上也是資金性收入，一部分公有制企業及職工也參與進去了。經營性收入分配主要存在于個體私營經濟和個人承包、租賃等經營形式中。經營性收入在很大程度上受到價值規律、供求規律和競爭風險的支配，其隨機性是較大的。二是個人收入多元化。城鎮居民在收入總量增長的同時，個人收入結構已發生了較大變化，工資外收入已經成為重要收入來源。這主要是兼職兼業和從事零星勞動收入成倍增長、福利性和創收收入增長等，是當前非工資性收入增長的主要原因。三是收入差距有所擴大。據統計，1991—2000 年，上海的國內生產總值平均每年增長 12．2％。在經濟增長的同時，居民收入的平均水平也隨之增長，而收入差距也在擴大。

　　因此，伴隨著改革開放的深入進行和市場經濟體制的不斷完善，上海的收入分配制度進入了全面改革時期。這一時期，上海通過有效的宏觀調控合理調節社會的分配格局，用經濟手段適當限制過高收入，提高低收入階層的收入和福利。首先是實施對低收入群體的有效援助。政府對低收入群體的援助主要通過加大財政轉移支付的力度、提高低收入群體的收入水平來實現。為此主要是運用財政手段，提高對低收入群體的社會保障待遇，例如上海實施了對下崗再就業人員創業期間減免稅收、對錄用下崗人員就業的企業實行財政補貼等方法，為下崗失業人員提供更多的參與經濟活動的機會。其次，限制高收入群體收入水平的過快增長。進一步打破企業在收入分配方面的內部人控制局面，引進對高收入工作的市場競爭機制，對壟斷企業和行業，除引進市場競爭外，政府加大稅收征收力度，以縮小行業收入的差距。再次，培育和擴大中等收入群體。90年代城市服務功能的提升和新型產業體系的構建為上海提供了大量高素質的勞動需求，中等收入者得到了更多的參與投資和參與按要素分配的機會，從而穩定地形成中等收入群體人員的增量。經過一系列的改革舉措，20世紀90年代末，衡量貧富差距的基尼系數在上海降為了0．337，此后的時間里，基尼系數從0．35 左右降到0．26—0．3的區間內，從收入差距相對合理變成了收入水平相對平均。同時，2000年開始，上海中等收入群體所占比重超過50％。可見，上海城鎮居民收入分配的變化情況從最初的拉大，貧富存在差距，再到逐漸改善，將收入差距控制在合理的范圍內。

　　（二）完善社會保障機制

　　完善的收入分配制度和社會保障制度是確保社會公平與公正，實現社會穩定的“安全網”，但僅靠市場的力量是難以建立起這個“安全網”的，而且公平分配失靈本身就是“市場失靈”的重要表現之一。因此，建立完善的收入分配和社會保障制度，形成社會穩定的“安全網”，就成為政府的重要職能和角色。20世紀90年代，上海在建立社會主義市場經濟的過程中，根據市場經濟現狀，在與國家辦法并軌基礎上，根據自身實際不斷創新，逐步建立起符合市場經濟發展需要的社會保障制度，并隨著市場經濟的發展而不斷完善這一制度，從而為社會主義市場經濟的發展提供了良好穩定的社會環境。

　　首先，對養老保險制度進行改革。上海自1993年就開始進行城鎮職工養老保險制度的改革，建立了城鎮職工基本養老保險制度（即城保），統籌范圍擴大到所有企業和機關事業單位，開始形成社會統籌與個人賬戶相結合的養老保險制度框架。1995年又擴大到城鎮私營企業職工、城鎮個體工商戶及幫工、外商投資企業中國職工等群體。形成了國家、單位和職工合理負擔，社會統籌和個人賬戶相結合的制度。截至2002年底，全市已有3．66萬家單位、427．5萬名在職職工、186萬名離退休人員參加了社會養老保險，社會統籌覆蓋率達到95％。同時，從1996年起，還在農村建立了社會養老保險制度（即農保）。

　　其次，建立健全最低生活保障和醫療保險制度。隨著改革全面深入，上海開始探索建立獨立于單位之外、社會化的最低生活保障和失業保險制度。1993年在全國范圍內率先實行覆蓋所有企業的職工最低工資保障制度。接著，還建立城鎮、農村居民最低生活保障制度，1995 年待業保險改稱失業保險，覆蓋范圍也從國有企業職工擴大到所有單位勞動者。1996年、1997年先后實行住院和門診大病保障的社會統籌，保障范圍由國有、集體企業逐步擴大到合資（外資）、私營等其他所有制企業職工。通過這些改革，上海已初步形成了比較健全的最低生活保障、失業保險和醫療保險制度，此外，農保覆蓋面不斷擴大，形成了新型農村合作醫療制度基本框架。

　　再次，建立一套失業保險、就業保障體系。20世紀90年代，上海為了解決企業“減人增效”和產業結構調整過程中出現的大量下崗待工人員，建立了各種再就業服務中心，引進市場機制，探索多渠道職工再就業的新形式，推動下崗待工人員轉崗就業，合理分流人員。1998年、 2002年分別實施城鎮靈活就業人員、小時工的社會保險參保辦法，使城保制度覆蓋范圍由傳統的單位職工向所有城鎮從業人員擴展。2002 年建立以農民工為參保主體的外來從業人員綜合保險（即綜保），近年來覆蓋面不斷擴大，待遇水平穩步提高。陸續推出以醫療、子女教育、住房保障為主體的各項單項幫困救助措施，實現對各類居民的分類施保和應保盡保。1996年起實行下崗職工基本生活保障，繼而推出“協議保留社會保險關系”（即協保）政策，推動社會保障的社會化。2001 年初步形成面向所有企業職工并全方位涵蓋住院、門急診保障的職工醫療保險制度，并實施一系列配套措施。

　　四、轉變職能，不斷推進政府自身改革

　　作為經濟中心城市，上海的經濟發展對全國有著舉足輕重的影響，而政府職能在經濟和社會發展中也起著重要的作用，政府職能規定著對經濟和社會事務究竟管多少、管多大范圍和管多大程度，指明政府管理活動中最基本的、最主要的工作。

　　1992—2002年，上海通過政府機構改革不斷推進政府職能轉變，改革主要是根據社會主義市場經濟的發展要求，結合上海的實際情況，按照政企分開、精簡、統一以及效能的原則，理順關系，下放權力，以職能轉變為重點，定職能、定機構、定編制，進行機構的精簡重組和人員的精簡分流。

　　（一）精簡政府機構，建設高效政府

　　部門設置粗放，內設機構重復設置，人員過多過雜是改革首先要破除的一大弊病。1995—2000年，上海按照建立社會主義市場經濟體制的要求，結合上海城市的特點、功能和社會經濟發展現狀，進行了大規模的政府機構改革。改革的一個重要目的就是對政府機構和人員進行調整，通過大幅度精簡機構和人員編制，不斷提高行政效率。

　　1995年開始的上海政府機構改革是在開創新三年（1995—1998 年）上海經濟建設和社會發展新局面形勢下進行的。此次改革提出上海市人員分流安排的基本原則：部門負責，一次明確，積極穩妥。部門負責，即各部門、各單位按照市委、市政府的統一部署和要求，負責做好本部門、本單位人員的分流安排工作；一次明確，即對分流人員、分流趨向做到一次明確；積極穩妥，即對分流人員做好深入細致的思想工作，逐步落實到位，力求做到分流人員滿意、接受單位滿意。這次改革大幅裁并政府機構，精簡了專業經濟管理部門。市政府參照國務院機構改革方向，進一步改革政府管理體制，由直接管理逐步轉為間接管理，先后撤銷了儀表、機電、輕工、紡織、二輕、建工、建材、水產、一商、二商等多個專業管理局，將這些局改制為國有資產投資控股公司或生產經營型公司。

　　2000年的政府機構改革也將精簡機構和人員編制放在了突出位置，通過裁減部門和人員進一步優化政府組織結構。改革后，市政府機構和人員編制調整精簡的幅度較大，人員分流改革后市政府機關行政編制由原來的10306名減為5153名，減少了5153人，精簡50％，基本完成中央規定的精簡一半的目標。另外，市政府工作部門由原來的 56個，調整為43個，各部門的內設機構由原來的684個精簡到521 個，精簡幅度為23．8％。截至2003年底，上海市人民政府工作部門共有45個。在改革期間，雖然也曾出現過局部的反復和精簡—膨脹—再精簡—再膨脹的怪圈，但是隨著改革的深入，又很快走入了正途。

　　（二）轉變政府職能，建設服務政府

　　政府機構改革適應并服務于經濟體制改革和民生發展的需要，是上海政府機構改革的一個重要特點，同時也是政府機構改革取得的一項重要成就。因此，建設服務政府便成為上海政府職能轉變的重要著力點。1995年，上海根據“一年一個樣，三年大變樣”的工作目標，以服務市場、服務民生為目標，開始了轉變政府職能的改革。上海在轉變政府職能的過程中，進一步調整、充實了綜合經濟部門，提高了政府宏觀調控水平。改革中成立了上海市商業委員會，其職能由主要管理系統內商業轉變為統管全社會商業，由部門管理轉變為行業管理。為了增強政府服務社會民生的能力，新設立了醫療保險機構等一批社會領域部門，進一步發揮了政府的社會保障功能。適時調整了城市管理與社會管理機構，加強了政府的社會公共事務管理功能。進一步理順了紀檢檢查與行政監察，市委外宣辦與市政府新聞辦的關系，調整、加強了政法機構，維護了社會穩定。

　　2000年的機構改革也是在服務市場和服務社會的基礎上展開的，本著“構筑框架、服務基層、提高效率，面向二十一世紀”的任務，著力加強政府宏觀管理職能，弱化微觀管理職能。構筑框架，就是構筑起社會主義市場經濟的框架；服務基層，就是認真履行黨的全心全意為人民服務的宗旨；提高效率，就是提高上海市政府機關的辦事效率。無論是構筑框架、服務基層，還是提高效率，都是服務市場，服務民生，朝著建設服務型政府的目標邁進。

　　此次改革，上海按照建立社會主義市場經濟體制的要求，進一步改 革政府管理體制。按照政企職責分開和精簡、統一、效能的原則，在轉變職能、理順關系、精兵簡政和提高效率方面加大改革力度，努力解決政企不分、關系不順、機構臃腫、效率低下等問題。改革有了相對明確的總體目標和宏觀思路，改革也是為了服務社會主義市場經濟的發展要求而展開的。

　　1992—2002年的機構改革堅持以提高政府服務水平為基本要求，加強和改進了直接面向企業、面向社會、面向基層和群眾的服務與管理，健全了辦事制度，簡化了辦事流程，做到了更好地服務群眾、服務企業、服務社會，既貫徹了中央精神，又體現了上海國際大都市、直轄市的特點。

　　（三）促進權力規范，建設有限政府

　　20世紀90年代，上海市的經濟總量躍上了新臺階，ＧＤＰ每年都以兩位數增長；人民的生活得到了顯著的改善，上海人均可支配收入至 2000年已經達到11718元；產業結構更加趨于合理，第一產業在經濟中的比重不斷下降，第三產業的比重連續提升；利用外資的水平不斷提高，結構不斷優化；國有經濟、外商經濟、民營經濟、股份經濟等多種經濟體制并存，在不斷完善的市場經濟體制下共同繁榮。在這種情況下，政府“缺位”、“錯位”、“越位”等問題更為突出，因此，促進權力規范，建立有限政府被提上重要日程。

　　1992年之后，上海開始將政府機構改革的重心開始放到權力結構的優化上，著力對政府機構背后所隱含的權力關系、職責范圍、工作方式、治理手段等一系列功能性要素進行改革，把重點放在了規范政府權力、建設有限政府上，致力于政府與市場、社會、企業、公民之間良性狀態的構建。

　　具體表現在政府綜合部門分別改造為宏觀調控和區域經濟調節部門。對經濟的調節基本實現了由直接轉向間接、微觀轉向宏觀；由“政企不分”轉向“政企分開”，結束了政府直接管理企業的歷史。通過以“簡政放權”的改革，進一步完善了區、縣政府的組織體制和管理功能，逐步健全和完善市、區兩級政府、三級服務，郊區三級政府、三級服務的體制和行政運行機制，從而進一步理順上下級政府的權責關系。

　　通過一系列改革，市政府進一步加強了政策指導、監督檢查、組織協調的職能，為企業和公眾提供服務的水平得到了很大提升，政府權力逐步下放到地方、社會和基層，有限政府框架基本形成，基本建立起來與特大型城市發展相適應的行政管理體制。

　　五、上海重塑政府與市場關系的幾點思考

　　第一，解放思想，實事求是，堅持從上海實際出發，是正確處理政府與市場關系的基本前提。

　　解放思想是實現政府與市場關系轉變的前提。1992—2002年，上海立足本市具體情況，在中央的要求下，準確把握市場經濟發展趨勢，做到解放思想、實事求是，積極探索符合時代特征的政府和市場關系具體形式和實踐模式。在這一過程中，上海堅持政府與市場并舉的方針，既充分發揮市場的力量和功能，強調市場自身的發育，又動用政府的力量，發揮政府的主導作用，強化政府對市場的培育，切實在解放思想中積極主動地推進政府與市場關系的妥善處理。

　　第二，積極穩妥，扎實推進，是正確處理政府與市場關系的重要方法。 1992年之后上海處理政府與市場關系的實踐表明，推進社會主義市場經濟體制的建立，既要適時、適度，又要穩步、有序，使改革、發展、穩定始終處在積極穩妥同步的狀態，否則將會制約經濟發展，危及社會穩定。雖然在20世紀90年代，上海在加快推進社會主義市場經濟方面還有一系列棘手的矛盾和問題有待解決，但在具體實踐過程中，上海既以積極進取的精神大膽探索，勇于創新，同時也對市場化和政府改革中涉及全局的重大問題，穩扎穩打，有序推進，真正做到了積極穩妥的推進。

　　第三，促進市場機制完善是正確處理政府與市場關系的關鍵。在社會主義市場經濟條件下，市場的發育和完善程度是衡量市場經濟成熟與否的標志。黨的十四大后，經濟體制改革進一步深入，改革在全面推進的基礎上，重點由過去的增量改革、產品市場改革為主，轉向以存量改革、要素市場改革為主（即各類市場體系）。作為國際大都市，上海要建立的是社會主義市場經濟，即現代市場經濟，也就是與國際接軌、按照國際慣例運行的市場經濟。在1992至2002年期間，上海一直把促進市場的完善作為處理政府與市場關系的主要任務來抓。針對市場主體、市場機制、市場秩序、市場競爭等關鍵環節，上海進一步突出市場對資源配置的重要作用，同時發揮政府在完善市場方面的重要作用，從而構建了企業自主經營、公平競爭，消費者自由選擇、自主消費，商品和要素自由流動、平等交換的現代市場體系。

　　第四，政府自身改革是實現政府與市場關系轉變的重要環節。政府機構改革，既是旨在擺正政府與市場的邊界，做到權有所為、又有不為，以降低經濟社會交易成本，激活經濟內生活力，同時又有助于緩解政府的財政收支壓力，更好建設“小而精”的政府。進入20世紀 90年代，上海按照中央關于建立社會主義市場經濟體制目標要求，全面推進市場化改革，通過兩次大規模的政府機構改革，對政府機構進行合并整合，進一步轉變政府職能，加強宏觀調控和加強協調服務，加強綜合規劃、協調、管理、監督和決策咨詢職能，基本上建立了適應市場經濟發展要求的行政管理體制。

　　第五，法治化舉措是實現政府與市場關系轉變的保障。法治手段，真正使得政府和市場兩只手有效配合、優勢互補、相互促進、相得益彰。總結1992—2002年上海經濟發展中政府與市場關系的演變，不難發現，無論是市場機制的完善，還是政府機構改革的進展，都與法治化緊密相連。在經濟發展中，上海通過地方立法和行政執法，為市場經濟發展提供了有力的法治保障。而政府改革更是嚴格以法治化手段展開，通過《上海市機構改革方案》中“定職能、定機構、定編制”的“三定方案”進行具體的規范化操作，通過法治化操作，對機構設置、人員編制起到規范和約束作用。

　　（撰稿人：姚東）