20世紀90年代初，上海城市建設和城市管理工作雖然經過改革 開放以來前十年的發展，取得了較大的成效，但城市基礎設施的“瓶頸”效應仍然十分突出，主要體現在交通擁擠、住房緊張、環境污染、面貌陳舊，基礎設施的功能、服務能力、容量等嚴重滯后于社會經濟發展和人 民生活需要。與城市建設相伴隨的城市管理工作在很多方面，仍然沿襲了改革開放前的做法，高度集中、過分統一的管理和操作模式，嚴重制約了城市建設和社會經濟的發展。面對社會經濟發展和人民群眾日 益增長的生活需求，從90年代開始，上海積極改革城市建設和城市管 理的體制機制，在加快城市建設步伐、償還城市基礎設施歷史欠賬的同時，努力探索、創新特大型城市管理的新路。

　　一、明責分權，充分調動區縣積極性加強城市管理

　　改革開放初期，上海城市建設和城市管理各項工作處于高度集中和統一的狀態，建設管理各項權力大都集中在市級管理部門。市級城市管理部門限于人力、物力和財力的限制，在城市管理中往往是捉襟見 肘，由于區縣的積極性和主動性未充分發揮，管理工作難以落實到基層，難以發揮持久性的作用。有些城市管理和城市建設的常規性工作，也需要依賴市級管理部門制定特殊政策并采用運動式方式來進行，不僅市民群眾的意見大，也限制了城市建設和社會經濟事業的發展。從 80年代初開始，上海在市和區管理體制、管理方式上，進行了多次改 革，但長期形成的市級管理部門權力高度集中，基層機構不全、職責不清、條塊分割、多頭管理等狀況未從根本上改變，面對不斷發展并日益 擴大的城市規模，探索特大型城市的管理新路，形成城市管理長效機制，成為擺在市委、市政府面前的一項重要工作。為此，上海開始邁出了以事權下放、市區兩級分權明責為核心的改革步伐。

　　1992年5月，上海市市政府批準了上海市建設委員會《關于向區、縣簡政放權的若干意見》，明確了市、區（縣）在城市建設和城市管理方面各自不同的職責，向區縣下放部分規劃編制審批權，部分房地產和固定資產投資項目審批權以及日常管理業務，實施了市區兩級管理部門的分權明責改革。

　　在市政工程建設管理和舊區改造方面，按照“誰投資、誰建設、誰管理”的精神，明確了市、區（縣）分工協調的原則。在規劃管理方面，市規劃局主要從城市發展戰略目標出發，通盤考慮經濟發展規劃、社會發展規劃和城市規劃等，各區縣政府的職責是地區和路段的詳細規劃編制等。在固定資產投資管理方面，區縣的項目審批權限，從1000萬元擴大到3000萬元，利用外資項目審批權限提高到3000萬美元，年度投資平衡也由區縣自主進行。在房屋土地管理方面，市房屋土地管理局將區域范圍內一定量土地劃撥、征用、使用和縣域范圍集體土地征用、國有土地劃撥等事項，交由區縣審批辦理。同時，向區縣相關管理部門下放 16項業務審批權和日常管理業務。在環保管理方面，市局職能是規劃和總目標制訂，法制建設和執法監督，環境質量和污染源檢查等，區縣對轄區環境保護負責，全面落實年度定量考核目標。在建筑業和建筑市場管理方面，初步形成全市統一歸口管理，市、區（縣）分級實施的局面。

　　與“分權明責”相對應，上海不斷完善區級城市建設和管理機構的 設置。從1990年開始，逐步在中心城區和各郊縣城市建設和管理機構 中，成立2個委員會、5個管理局，即區縣建設委員會、市政管理委員 會、環境保護局、房產管理局、環境衛生管理局、規劃土地局和建設管理 局，形成了市級和區縣基本對應的城市建設管理機構體系，為特大型城市管理中分級管理體制的形成奠定了組織基礎，“兩級政府、兩級管理”的特大型城市管理模式的雛形開始出現。

　　1996年4月，上海召開城區工作會議，市委、市政府提出進一步簡政放權的管理體制改革目標，明確“權力下放，重心下移”、管理責任落實到基層、夯實城市管理基礎的方針，賦予區縣、街道及鄉鎮更多的管理權限和責任。首先，在財政稅收、建設費用、城市規劃、資金融通、國資管理以及外資、外貿項目審批等方面，進一步向區縣下放權力。其次，按照“費隨事轉、人隨事轉、物隨事轉”的原則，于1996年8月，將市管2561萬平方米市區道路、2371公里下水管道、346座橋梁等設施和市區12個工務所以及相應的事權，一并下放各區。1997年又向各郊區下放公路管理事權。第三，在城市管理工作方面，各區縣進一步向街 道、鄉鎮下放權力，在街道鄉鎮完善相應機構設置，適應屬地化管理工作的需要，如市容秩序、環衛保潔、道路和綠化養護等，能夠由街鎮承擔的盡量交給街鎮承擔。

　　通過一系列持續不斷的改革，上海在城市管理中，逐漸形成了市級行政管理部門將主要精力用于宏觀規劃、規章制訂、行業管理和市場規范；區縣行政管理職能部門則著力于區域建設、管理事務執行和具體行政執法的工作模式。兩級政府職責明晰，區縣的積極性得到充分的調動，規劃實施、環境保護、項目建設、園林綠化等城市管理各項工作深度和強度不斷加強，區縣參與市政建設、實施舊區改造的積極性空前高漲，在動遷安置、舊區改造、環境治理等方面發揮了不可替代的作用。城市現代化建設和改造、城市面貌、經濟結構、生態環境與人民生活都出現了歷史性的變化。

　　建立分級管理體制，調動市和區縣以及街道、鄉鎮的積極性，共同參與城市管理，是上海特大型城市管理取得成效的一個重要經驗。

　　二、加大建設力度，為特大型城市提供完善的基礎設施

　　城市基礎設施的規模和水平決定了城市形態、城市面貌，并對城市社會經濟發展和民生改善起著重要的引領或制約作用。解放以后，由于上海在國家經濟發展中的地位和作用，上海的工業生產始終被擺在 最重要位置，城市基礎設施投資和建設則一直處在“配套”、“輔助”的地位。雖然改革開放后，上海的城市基礎設施建設有所加強，但受計劃經 濟體制的影響，城市基礎設施投入嚴重不足，投資渠道單一情況沒有根本改變，造成了上海基礎設施的功能、服務能力、容量嚴重滯后于城市 經濟發展和市民生活的需要，出現了交通擁擠、住房緊張、環境污染、面貌陳舊等突出矛盾，在這種格局下，上海的城市管理工作水平難以得到根本性的提高。

　　1992年以后，隨著浦東開發開放和鄧小平視察南方講話發表，上海開始加大城市基礎設施投資建設的力度，力爭償還城市基礎設施建 設方面的歷史欠賬，并為上海社會經濟發展和城市管理水平的提高，提供堅實的基礎。加大城市基礎設施建設，一方面需要投入大量資金，另一方面，需要保證建設過程的安全有序。圍繞這兩個方面，上海積極改 革城建資金使用管理體制，擴大建設資金來源渠道，同時，改革建設工程管理體制，確保工程建設的質量和安全。

　?。ㄒ唬└母锍墙ㄍ度谫Y體制，擴大城市基礎設施投入渠道

　　1．改革城建投融資體制，實施舉債搞建設

　　1992年7月，上海市城市建設投資開發總公司（以下簡稱市城投 總公司）成立，由市政府授權，作為對城市建設和維護資金進行籌措、使用、管理的城市建設專業投資、開發單位，按“自借、自用、自還”原則進行運作。市城投總公司成立后，按照市場運作模式籌措并運作城建資 金，如發行企業債券，1997年為內環線道路一期工程和滬寧高速公路上海段建設發行市政建設債券等。向國內外金融機構融資借貸，如向世界銀行、亞洲開發銀行等國際金融組織貸款，探索實施舉債建設的新 路子。1999年，市政府又成立了申通軌道交通投資公司，專門負責軌 道交通建設資金的籌措。2001年，為進一步擴大市城投總公司的融資 能力，市城投總公司進行1＋3裂變，分別成立了水務資產、市政資產和交投公司三家子公司，發揮了行業融資功能。

　　以市城投總公司為代表的一批基礎設施投資公司的建立和運行，打破了單一財政投資的局面，開創了上海城建投融資的新路。

　　2．探索多元融資方式，不斷開拓新的城建籌資渠道

　　在舉債搞建設的同時，上海還積極探索通過其他多種方式廣開建設資金來源渠道。首先是盤活市政基礎設施存量資產。1995年，上海將“兩橋一隧”（南浦大橋、楊浦大橋、延安東路隧道）股權資產轉讓給外資企業，引進巨額資金投入城市建設中。隨后又將滬嘉、滬寧高速公路專營權向社會資本出讓，引入社會資金投入城市建設。其次，一些重大設施實行特許經營方式。如大場水廠、越江設施、污水處理、固體廢棄物處置、自來水供應、燃氣供應等部分設施通過ＢＯＴ等特許經營方式由國內外企業來投資建設和經營管理。第三，集中開展高速公路建設社會招商。2000年，為解決高速公路網建設發展中資金需求巨大的問題，上海實施了高速公路建設社會招商。在政府的統一規劃和管理下，采用項目投資主體多元化并實行項目法人責任制的建設和運營模式。通過招商共建成高速公路560公里，吸引資金455億元。第四，探索非債務融資籌措城市建設資金。浦東大眾、浦東強生、大眾出租、凌橋股份、原水股份和巴士實業等6家股份制企業，累計原始股本金總額達 9．9億元，通過溢價發行股票和增資配股，籌措了大量資金。

　　3．發揮土地級差效益，籌集城市建設資金

　　1986年11月，上海對外商投資企業開征土地使用費，在土地有償 使用方面跨出了歷史性的第一步。隨后，《上海市土地使用權有償轉讓辦法》及一系列相關政策法規制訂出臺，逐漸拉開了上海市土地使用權有償出讓的序幕。

　　1993年6月，市政府發文同意《市建委關于繼續簡政放權完善土地批租兩級管理的請示》，明確浦東新區和遠郊六區縣土地出讓金除 5％繳中央財政外，其余全部留有關區縣政府；中心城10個區和近郊3 個區（寶山、嘉定、閔行）土地出讓金市收15％、區留85％，用于批租土地的動拆遷、市政配套和區、縣范圍內的基礎設施建設和土地開發。之后，上海進一步對土地出讓金用途作出規定，明確市得部分提取軌道交通建設資金，60％由市城投總公司統籌用于基礎設施建設等。通過土地批租，籌措了大量資金，極大地加快了舊區改造的步伐。通過城建投融資改革，大大拓寬了城市建設的資金來源，據統計，1991年到2007年，上海共投入城市建設資金約2萬億元，有力推動了上海大規模、快速度城市建設的發展。

　?。ǘ└母锝ㄔO工程管理體制，確保建設工程質量安全

　　大規模的城市基礎建設必然會帶來巨大風險，全面改進工程建設 管理體制，確保工程建設的質量和安全，是城市建設管理工作的重中之重。

　　1．改革建設管理體制，形成上海建筑市場統一管理格局

　　1993年，上海對建設工程管理體制進行重大改革，將上海市建設工程管理局和上海市建材工業管理局轉制為企業集團，行政管理職能 由市建委承擔，同時成立上海市建筑業管理辦公室和上海市建材業管辦公室，具體負責全市建筑業、建材業的行政管理職能和行業管理職能。

　　政府管理職能和企業經營職能分離后，上海從立法和執法兩個方 面入手，加強建筑業市場統一管理。一是及時制定地方性法規和政府規章。1997年市人大通過《上海市建筑市場管理條例》，2000年又制定《上海市建設工程材料管理條例》，與此配套，上海出臺14部政府規章 或市政府規范性文件，從法制層面確立了上海建筑業統一管理的體制和機制。二是建立統一的建設工程交易市場，制定實施相關建設工程設計、施工、監理招投標管理辦法，建立市、區一體、綜合管理和專業管理相配套的工程質量監管機構和網絡體系，保障了上海城市建設高效、有序地進行。

　　隨著外省市建筑施工隊伍大量進入上海，建筑市場范圍和規模不斷擴大，為規范競爭秩序，1996年，上海成立了全國第一家建設工程交易中心。從初期只有房屋建筑工程項目進入，發展到涵蓋市政基礎設施、公路、水利、民航、港口等所有專業建設工程項目，建立了由總承包、專業分包、建筑材料、中介服務等四個層次構成的種類齊全、比較完善的有形建筑市場體系，覆蓋了本市全社會固定資產投資項目。

　　在加強建筑市場管理同時，上海突出強化建設工程質量安全監管。 1994年《上海市建設工程質量監督管理辦法》頒發后，建設工程管理部門先后制訂了一系列配套規章和技術文件，實現了依法監督。在監督過程中，以重大工程和住宅工程監督為重點，實施重大工程全過程監控，綜合整治工程質量，帶動全市建設工程管理總體水平的提高。全市組建市、區、縣等地區性的質監站19個、安監站19個，專業質監站 15個、安監站7個，連同市建設工程質量檢測中心，共62個監督機構，形成覆蓋全市行政區域和建設專業領域的監督網絡，實現對本市區域內建造的各類專業工程實施勘察、設計、施工、交付使用的全面監督。

　　2．發揮體制優勢，推進重大工程建設

　　為集中力量，推進重大工程建設，1989年，市政府批準成立上海市 重大工程建設辦公室，由市建委牽頭，相關的計劃、建設、經濟、交通、金融、物資、市政、公用、供電等14個部門參加。市重大辦的職能是負責 綜合協調、集中推進年度重大工程項目建設。主要包括綜合平衡提出年度項目計劃安排，督促資金保障、進度落實，協調解決安全、質量、工期等建設過程中主要問題。

　　在機制上，重大工程年度計劃先由計劃部門和建設部門綜合平衡 后提出方案，經市政府常務會議討論決定后，市政府正式發文安排。為鼓舞廣大建設者斗志，推進重大工程集中、快速、文明施工，市政府將重 大工程和每年實事工程結合起來，舉行重大工程立功競賽活動。每年年初，召開全市重大工程建設動員會，年末，召開重點工程總結和立功 競賽表彰會。從1992年楊高路建設開始，上海以重大工程建設為抓 手，先后實施了三個“一年一個樣、三年大變樣”，建成了一大批城市基礎設施和市政公用設施，迅速改變了上海的城市面貌。

　　10年中，上海通過改革城市建設管理體制機制，多渠道籌措城市建設資金，緊緊抓住重大工程建設的載體，舉全市之力，在城市基礎設 施建設方面較好地償還了歷史欠賬，為特大型城市管理奠定了堅實的基礎。

　　三、改革市政公用事業管理體制機制，全面提高上海城市運行服務保障水平

　　市政公用事業是維持城市正常運行的基礎性工作，公用事業的管理也是城市運行管理工作的重要內容。1992年以前，由于歷史的原因 和建設資金缺乏，上海公用事業發展存在嚴重不足：一是行業發展滯后，供需矛盾突出。如自來水，每到夏季用水高峰都要實行強制性的工 業讓水方案，“乘車難，出行難”問題到90年代初還仍然是全社會關注 的熱點民生話題。二是企業經營虧損嚴重，財政負擔沉重。到1995 年，煤氣、自來水、公共交通三個行業的財政補貼超過24億元，上海地方財政不堪重負。三是實行壟斷經營，服務質量低下。上海公交總公 司、上海自來水公司、上海煤氣公司壟斷了上海市地面公共交通客運、中心城區供水和供氣，服務態度、服務質量難以滿足群眾的需求。四是市政道路建設歷史欠賬嚴重，市內外客貨運極度不便，嚴重制約了社會 經濟的發展。因此，改革市政公用事業的管理體制和機制，成為上海探索特大型城市管理之路的重要內容。

　　（一）推動公共交通改革，明確公交優先發展戰略

　　1992年之前，上海公共交通主要由公共汽電車和少量的出租汽車組成。壟斷經營的上海公共交通總公司，經營效率不高，線路覆蓋面不 廣，市民出行難的問題難以解決。從80年代末期新興的出租汽車公司蓬勃發展，有效地彌補了公共汽電車的服務供給不足，但管理手段缺 乏，經營不規范的問題成為社會新的頑疾難癥。隨著城市規模的不斷擴大，出行難的矛盾更加突出。

　　1．實施公共汽電車管理體制機制改革

　　1996年，為從根本上改變公共交通壟斷經營局面，公交行業進行“體制、機制、票制”三位一體改革。一是改革公交票制，取消月票；二是改革財政補貼機制，核心是改暗補為明補，促進企業進入市場；三是改革管理體制，撤銷上海公交總公司，將其下轄的13個營運單位全部實行獨立核算，推向市場，自主經營。同時，成立客運管理處，強化行業管 理；組建公交控股公司，實施資產管理。公交三制改革，激發了營運管 理單位的積極性，各家獨立核算的營運企業，想方設法增加運能，新辟線路，一定程度上緩解了市民出行難的問題。

　　2．規范并加強出租汽車行業管理

　　針對出租汽車市場混亂和服務不規范的問題，上海出租汽車行業開展了持續不斷的整頓。1993年11月，市政府出臺了《上海市出租汽車客運管理辦法》，配套出臺了《上海市出租汽車車輛租賃服務管理規定》《上海市出租汽車計價器使用監督管理規定》《上海市出租汽車經營資質審查管理規定》。1995年9月，市人大頒布了《上海市出租汽車管理條例》，在出租汽車行業形成了比較完善的法規制度，為加強行業管理、提高服務水平提供了有力支撐。同時，通過品牌戰略，利用市場手段限制個體經營和委托管理，努力減少出租汽車市場主體。1992初，上海出租車經營單位有211家，到2001年，上海出租汽車行業主要有“大眾、強生、錦江、巴士、農工商”五大企業品牌，隨后又推出“藍色聯盟”中型企業品牌和“法蘭紅”小企業優質服務品牌。上海出租汽車的規范管理成為全國的典型。

　　3．加大軌道交通的建設力度

　　1990年1月，上海地鐵1號線動工興建，1993年1月，正式投入運營。軌道交通的便捷、快速和載客量大的優勢使上海認識到，發展軌道交通是解決特大型城市出行難矛盾的重要手段。90年代中后期，上海確定了公共交通優先發展的戰略決策，把加快軌道交通建設作為加強城市基礎設施建設、償還歷史欠賬的重要內容，集中優勢資源，積極推進軌道交通的建設。為此，市建設管理部門吸取國際上特大型城市的經驗，通過盤活城市基礎設施的存量資產、發行債券，并調動區縣積極性加快軌道交通項目前期建設、調動國有企業積極性投資入股軌道交通建設項目等多種手段，來推進軌道交通的投資和建設。

　　1995年4月，地鐵1號線錦江樂園至新客站16公里投入運行。隨后啟動了1號線南延伸和北延伸、軌道交通2號線、3號線建設。 2000年6月，貫穿黃浦江兩岸的軌道交通2號線投入運行。2000年12月，從鐵路南站至江灣鎮的上海第一條高架軌道交通3號線通車。至2002年底，三條軌道交通線路，運營里程62．8公里，48座車站，年客運量35739萬人次，極大地提高了公共交通的運載能力。同時，為了適應軌道交通建設和運行的發展，上海改革了原有的地鐵總公司的管理體制，1999年，市政府成立申通軌道交通投資公司，將原來的地鐵總公司分解為地鐵建設公司和地鐵運營公司，并在上海市城市交通管理局中成立軌道交通管理處，形成了投資、建設、運行和監管四分開的管理體制。

　　一系列改革措施的實施，使公共交通優先發展戰略得到了貫徹，較好地解決了市民出行難的問題。

　?。ǘ┩七M燃氣、供排水事業改革，努力提高服務供應的效率

　　90年代中后期，在公交改革取得經驗和成效的基礎上，上海抓住機遇，及時推動燃氣、供排水事業的改革。

　　一是在燃氣行業實施產銷分開。1997年7月，上海燃氣行業實施 產銷分開改革，撤銷了上海市煤氣公司，新組建上海煤氣銷售和制氣兩大（集團）有限公司，并改制了上海焦化有限公司。新組建的三大（集團）公司依照公司法，相繼建立了法人治理結構，成立了董事會、監事會。原市煤氣公司下屬單位均改制為有限責任公司，實施獨立核算。 2000年9月和2003年11月，為適應燃氣氣源結構調整和天然氣 市場發展的要求，上海燃氣行業又先后進行了兩次重大改革。撤銷了上海煤氣銷售（集團）公司和上海制氣（集團）公司，組建了上海天然氣 管網和上海燃氣集團公司。在確保國家對主干管網有效控制的前提下，加快形成投資主體多元化，建設、運營市場化，政府監管法制化的燃 氣市場格局。上海燃氣行業經過三次改革，基本完成了階段性目標，銷售企業裂變重組后，區域性適度競爭的格局基本形成；燃氣施工、液化氣供應、表灶具生產銷售等市場全面放開。二是在供排水行業實施裂變重組。1999年，上海供水行業變獨家經營的市自來水公司為獨立核算，成立自主經營的閔行、浦東、市南、市北4家公司，實行區域性經營。裂變重組的改革，劃小了核算單位，在制水、輸配、銷售等方面形成了相互比較、競爭的格局，提高了服務水平，降低了政府補貼。2001年，排水行業在事轉企基礎上，進行經營體制重組，實施了投資、建設、管理、運營“四分開”。

　　三是開放投資市場。在實施管理體制和企業經營改革的同時，燃氣和供排水行業通過多種市場化手段，籌集建設資金，加快公用設施的 建設。凌橋股份、原水股份等通過溢價發行股票和增資配股，籌集了大量建設資金，用于供水設施的建設。2002年，供水行業通過國際競標 招商方式，溢價出讓自來水浦東公司50％股權，組建了全國供水行業 第一家中外雙方共同投資、共同經營、共擔風險，不設固定回報的供水 企業———上海浦東威立雅自來水公司。在金山廊下、崇明城橋等11座污水處理廠以及金山一水廠等自來水廠建設中，采取了ＢＯＴ方式，投資規模達20多億元。

　　燃氣和自來水的全行業改革，在企業中建立了現代企業管理制度，完善了企業內部經營管理機制，引入各種社會資源加強公用事業的投 入，極大地提高了服務供應和保障能力，在行業監管中，完善的行業監管體系和制度，規范了企業的服務行為。

　?。ㄈ┘涌斓缆肪W絡建設，提高上海城市交通運能

　　為緩解道路交通擁堵，從1992年楊高路建設開始，上海實施了大規模的城市交通基礎設施建設，先后建成了內環線高架、南北高架、延安路高架和市區“三縱三橫”等主干道，基本形成了南北相通、浦東浦西相連、高架地面相接的快速道路網絡體系。與中心城區快速路網建設同步進行的是連接市區與郊區、上海與長三角地區的高速公路網絡建設。1993年建成了滬嘉高速公路東延伸段工程，1996年建成了滬寧高速公路上海段，1998年至2002年，先后建成了滬杭高速公路上海段、同三國道上海段、莘奉金等一批高速公路和一大批高等級公路，不僅有效地緩解了中心城區的交通壓力，還構架起上海通過長三角地區的快捷高速公路網。到2002年底，上海全市公路總里程由1992年的3625 公里增加到6286公里，高速公路達到240公里。

　　網絡化道路，極大地提高了道路交通的運行能力，方便了整個上海區域的客流、貨流，推動了上海及周邊地區的經濟社會發展。通過10年的改革發展，上海市政公用服務水平得到了極大的提高，基本建立了符合市場經濟要求的管理體制、機制，極大地調動了投資、生產、服務供應等各方面的積極性，確保了上海城市的正常運行。

　　四、探索市容環境管理有效途徑，不斷改善市容市貌和生態環境

　　生態環境和市容面貌代表了城市的品質，關系到市民群眾的生活 質量，反映了城市管理工作的水平。進入到90年代后，隨著上海社會 經濟的發展和城市建設步伐的不斷加快，特別是建設現代化國際大都市目標的確立，整個社會和市民群眾對提高生態環境和市容市貌的要求越來越高。進一步改善上海的生態環境，加強市容市貌的管理，成為上海城市管理各部門的共同責任。同時，新的城市基礎設施不斷投入 運營使用，既為改善生態環境和市容市貌創造了條件，也對城市管理提出了更高的要求。如管理不好，大量新的城市基礎設施就難以發揮持久的作用和效益。

　?。ㄒ唬┘哟蟓h境設施建設力度，努力治理環境污染

　　為控制污水對黃浦江污染，特別是扭轉嚴重影響上海環境和城市形象的蘇州河惡臭問題，80年代末，上海利用世界銀行貸款，開展合流污水工程建設，通過截流污水并納管，將廢水收集起來，通過52座排水泵站，將污水輸送到大型污水處理廠，處理達標后排放。1992年二期項目通過了驗收，1993年12月正式投入運營，有效地改善了上海的水環境污染問題。

　　針對蘇州河的惡臭問題，1996年上海專門成立蘇州河綜合整治領導小組，徐匡迪市長任組長，由專門成立蘇州河治理建設公司，并開展整治工作。從1998年至2002年，共投資86．5億元，在水域“治臭、治黑”，在陸域“治臟、治亂、建綠”，通過十大工程建設，有效地改變了蘇州河的面貌，蘇州河的惡臭現已基本消除。

　　1998年市政府批準“城市管理和環境建設三年規劃目標”，2000年市政府又制定了“環境保護和建設三年行動計劃”，并滾動實施。在治理蘇州河的同時，開展了中小河道治理，截至2000年底，投資近20億元， 1萬多公里的各類河道得到有效治理，上海的水環境面貌有效改善。

　　與此同時，上海加大了對桃浦、吳淞等重點工業污染區治理。通過技術改造，淘汰污染大的落后工藝，結合產業結構的調整，有效地緩解 了工業污染。1997年，以燃煤小鍋爐改造為抓手，開展了大氣環境的治理，有效地緩解了二氧化硫、煙塵的排放量。

　　在治污的同時，上海加大綠地建設力度，努力改善上海的生態環境。

　　90年代中后期，上海將以往“見縫插綠”改變為“規劃建綠”，結合市政建設、舊區改造、污染工廠搬遷、拆除違章建筑與危棚簡屋，辟出成片地塊進行綠化建設。按照綠化建設的“環、楔、廊、園”原則，結合外環線城市快速路的建設，建成全長98公里、寬500米的上海外環綠化帶。為緩解中心城區的熱島效應，將申字型高架道路的中心結合點建成了總面積達23公頃的延安中路大型公共綠地。之后，世紀公園、陸家嘴中心綠地、浦東濱江大道綠地、黃興綠地、大寧綠地、從虹橋機場至浦東機場54公里的綠化景觀道路相繼建成。上海規劃從1997年起到 2005年，市民離開家門500米就有一塊3000平方米的公共綠地。隨著大批公共綠地的建成，這一目標得到實現。1995年，市區人均公共綠地面積是1．69平方米，到2000年，提高到了人均4．6平方米。綠化建設的不斷發展，使上海的生態環境得到了有效的改善。

　　（二）改革養護管理體制，努力強化行業監管工作

　　隨著大量基礎設施的投入使用，加大城市基礎設施維修養護，確保設施正常運行，成為城市管理的重要工作內容。

　　1996年和1997年，原由市市政工程管理局直接管理的市區道路 和郊區公路下放至區縣后，上海的城市基礎設施養護作業形成了兩級管理格局。中心城區的高架道路（含越江設施）和郊區的高速公路由市 屬的養護作業企業負責管理和養護，其他所有的市政道路、公路、橋梁和防汛墻、下水道由所在區縣負責管理和養護。市屬公園由市局直接 管理和養護，其他公園和公共綠地的養護由所在區縣負責。環衛作業由市屬企業負責垃圾的運輸和處置，道路清掃、保潔作業等由所在區縣或鄉鎮負責。

　　雖然從養護管理的角度看，主要的養護作業由區縣承擔后，市級管理部門主要是宏觀管理、行業管理，制定規劃和技術標準規范，規費征收，以及對市、區縣兩級養護作業的行業監管，區縣管理部門負責所轄區域的設施管理和養護，但養護作業運行本身的政企不分、事企不分的弊病嚴重影響了行業監管的實施，如養護作業按照企業化方式運行，但職工身份仍然屬于事業單位職工；養護作業的計劃、資金、任務分配，仍然由市和區縣管理部門直接下達給作業企業；職工收入“大鍋飯”現象難以改變，生產效率低下。針對這個局面，90年代中后期，市政行業、園林綠化行業、環衛行業以管理層與作業層分開為切入口，推進政企分 開、事企分開的行業改革。原直屬市級管理部門的養護作業單位，通過合并調整后，成立了獨立法人的企業集團或養護作業公司，職工暫時保留事業單位身份，但按照企業化方式進行管理和簽訂勞動合同。各區縣的養護作業管理部門也按照市屬養護企業的方式，逐步推進管理層與作業層分離。1998年初，浦東新區實行環衛行業事改企，實行環衛、園林、市政三位一體綜合養護。同年5月，南市區、長寧區市政所率先進行管養分開試點，拉開了上海市政公用行業管養分開的序幕。2000 年，上海市政行業初步完成管養分開階段性目標，實現全行業事企分開。2001年，綠化行業開始全行業改革動員，到2003年，完成全行業事企分開。

　　市政、綠化管理和養護體制的調整改革，為轉變管理部門職能，加強行業監管創造了條件，推動了市政、園林綠化、市容環衛等監督管理。

　　（三）積極探索綜合執法，不斷提高市容管理水平

　　80年代初，為滿足上海城市建設和管理發展的需要，相關行政管理機構從70年代的3個猛增到10個以上，相應地，行政執法隊伍也大 量涌現。幾乎每立一個法就要建一支執法隊伍。城市管理方面已有市容環衛、綠化、市政等6支專業執法隊伍。執法主體過多，法規不統一，程序繁瑣，重復交叉執法嚴重，這些問題開始顯現。如何整合執法資源，提高管理效率等方面的改革，逐漸提上了議事日程。

　　為克服行政執法的種種問題，上海逐步推進行政執法體制改革。 1993年，在靜安區綜合執法試點的基礎上，借鑒中國香港地區和一些發達國家“一警多能”（包括治安、經濟、交通、市容等）經驗，依據《上海市人民警察巡察條例》的授權，收交多支行政執法隊伍的職能于交巡警總隊，實行巡警綜合執法。但由于在體制設計、機制運作方面存在缺陷，未能執行下去。自1997年始，市委、市政府針對上海特大型城市的內在特點，提出了城區“兩級政府、三級管理”的新型城市管理模式，以加強基層社區管理力量。同年，市人大常委會修訂了《上海市街道辦事處條例》，在全市100個街道組建了街道監察隊，實施簡易程序的綜合執法，為構筑基層綜合執法為主的城市行政執法體系打下了基礎。但街道層面的簡易綜合執法缺乏剛性約束，街道機構在主管這支執法隊伍中又摻進了地區和部門利益，在市民中產生了一定的負面影響。

　　2001年，市委提出進一步加大綜合執法的推進力度，實施以相對 集中行政處罰權為核心的城市管理綜合執法改革。據此，市政府于同年12月1日起相繼推出黃浦、徐匯和浦東新區等3個區作為首批試 點。在總結首批試點經驗的基礎上，2002年5月，又在盧灣、靜安、閘北、普陀等4區進行擴大試點。2004年底在全市范圍內（除崇明縣外）實施了相對集中行政執法的綜合執法管理。2005年成立了市綜合執法局，標志著上海城市管理領域行政管理的綜合執法局面最終實現。

　　城管綜合執法以區為單位，歸并整合現有的3支區級專業執法隊 伍（市容環衛、路政、綠化）、街道監察隊和轄區內特定地區的綜合執法隊伍，組建統一的執法隊伍———區城市管理監察大隊（以下簡稱“區城管大隊”）。區城管大隊作為區政府的直屬部門，是具有管理公共事務職能的行政執法機構。區城管大隊內部實行兩級管理體制，大隊下設 監察分隊，下屬分隊進駐各街道實施綜合執法。與此相適應的是，在人事任免、檢查考評、工作調遣方面，實行以區為主，在聽取街道辦事處的 意見和建議的基礎上，大隊對所屬監察分隊進行直接領導，以確保城管大隊實行統一的管理。城市管理綜合執法工作的開展，對維持城市秩序產生了積極的促進作用，違法搭建、亂設攤等現象得到一定程度的遏制，各區在集中整 治中有了一支合法的執法力量，為區縣加強市容環境執法創造了有利的條件。

　　五、運用市場規律解決住房問題，培育房地產市場并加強管理

　　長期以來，住房問題一直是影響并困擾上海城市社會經濟發展的重大難題。80年代，上海有關部門進行了各種探索，不斷加大住房建 設力度，比如嘗試將政府的“統建統配”體制改為政府和各部門、各單位共同負擔模式，推行聯建公助，試行組織住宅合作社，實行合作建房以 及在小范圍內試點向職工出售舊公房等，雖然這在一定程度上緩解了市民住房困難，但仍未從根本上解決問題。進入90年代后，上海一方 面改革土地管理制度，運用市場經濟規律，發揮級差地租的效益，加大房屋建設的投入，積極培育房地產市場，另一方面改革住房管理制度，努力解決市民群眾的居住問題，雙管齊下，相互促進。

　?。ㄒ唬└母锿恋乩弥贫?，充分發揮市場規律作用

　　在計劃經濟向社會主義市場經濟轉軌的過程中，無償、無限期、無流動的土地使用制度的弊端日益暴露，嚴重制約了生產要素的流動。為此，上海以土地資源由行政配置向市場配置轉變為目標，對傳統的土地使用制度實施改革。改革的核心是：在堅持土地公有制的基礎上，變土地無償使用為有償使用，變無期限使用為有限期使用，變無流動為流動使用，提升土地資源節約集約利用水平，使土地的價值得以充分體現。1988年3月，本市以國際招標的形式推出虹橋經濟技術開發區26 號地塊50年的使用權，由此拉開了上海市土地使用權有償出讓的序幕，為上海市場配置的價格形成機制提供了經驗。

　　1992年初，鄧小平同志發表南方談話以后，上海房地產出現了前所未有的投資開發熱潮。一方面，上海開始探索舊區改造與房地產開發相結合的舊區改造之路，舊區改造步伐加快，房地產投資大幅增加。 1992年初，上海首幅舊區改造與房地產開發相結合地塊———“斜三”基地批租成功，舊區改造開始駛入快車道。另一方面，住宅消費需求啟動，住房自有率大幅提高。上海的房地產開發企業數量猛增，開發投資規模迅速擴大；房地產市場交易活躍，個人購房比重開始提高。

　　1996年下半年開始，特別是1997年后，受亞洲金融危機影響，上海房地產市場開始出現了商品房空置量增加的新情況，且有擴大的趨勢，1996年商品房空置量達到630萬平方米，1999年達到1297萬平方米。商品房空置量大幅度增加的原因主要是前幾年房地產投資規模過大，1996年下半年后一些開發項目開始集中上市，大大超過了市場需求。為此，市委、市政府及時從供給與需求兩方面，果斷采取了一系列政策措施加強調控，促進了上海房地產市場平穩發展。通過對土地供應總量控制、用途管制，調整土地市場的供給。同時深化住房制度改革，采取了一系列刺激住房消費、啟動市場需求的政策措施。1996年上海市政府出臺《關于搞活本市房地產二三級市場若干規定》，提出了擴大新建商品房買受對象、降低房地產交易稅費、推進房地產租賃市場的規范發展、調整公有房屋租金、進一步規范房地產開發企業經營行為、建立市和區縣房地產交易中心、改革住宅分配制度、擴大銀行抵押貸款業務等一系列措施。

　　在1998年，市政府將消化空置房與舊區改造相結合，實行365萬平方米危棚簡屋改造與消化空置商品房“搭橋”政策，既消化了空置商品房，又促進了舊區改造。至2000年，歷時8年的365萬平方米危棚簡屋改造任務全面完成。通過一系列的政策措施，吸引了大量的社會資本、金融資產和市民群眾自有資金，加大了對房屋建設的投入，有效地改善了市民的居住條件和城市面貌。

　　（二）改革住房管理制度，加強住房保障工作

　　1991年，上海市九屆人大通過了《上海市住房制度改革實施方案》，推出“推行公積金，提租發補貼、配房買債券、買房給優惠、建立房委會”等措施，籌集住房資金，提高個人買房的積極性和經濟能力。 1993年，上海進行成套獨用公房出售試點，1994年全面展開。1996年起，售后公房逐步推行上市交易，對加快住房機制的轉換，為市民通過市場化方式解決住房問題創造了條件。1997年上海推開已購公房的上市試點，擴大了存量住房受讓人的范圍。1998年底，上海累計出售公有住房72．93萬套，建筑面積3869萬平方米，約占全市可售公房的45％。

　　1998年12月，上海市進一步深化住房制度改革。停止住房實物 分配，逐步實行住房分配貨幣化。新建住房和騰空的可售公有住房原則上只售不租；住房分配貨幣化實行多種形式，提高職工工資中的住房 消費含量；遵循效率優先、兼顧公平的原則，根據職工的行政職務、專業技術職務、技術等級、工作年限、任職年限和現住房面積等因素，確定職工的住房面積控制標準和住房補貼標準。2001年7月，進一步實行內 外銷商品住房的并軌，2003年5月，取消非居住房屋內外銷租售對象限制，統一的房地產市場體系基本形成。

　　在推進住房制度改革中，實施公積金制度在全國是首創。至2007 年底，本市累計歸集住房公積金和補充住房公積金1513．78億元，職工累計提取住房公積金和補充住房公積金838．92億元，支持購房建筑面積10036．88萬平方米。公積金制度建立了住房貨幣化個人積累機制，匯聚了龐大的住房建設和消費資金，培育和促進了房地產金融市場的發展。

　　在住房商品化改革的同時，上海積極探索住房保障制度建設。上海從1987年就開始實施解決居住非常困難家庭的實事項目。1995年市政府將解決人均4平方米以下的困難戶列為實事項目，除住房困難、經濟困難、所在企業困難的“三困”對象由市政府補貼?？罱鉀Q外，其他對象均實行政府補一點、企業拿一點、個人出一點的辦法予以解決。到 1999年底，全市先后解決市區人均居住面積4平方米以下的困難家庭近72135戶。1999年上海開始建立面向最低收入家庭的廉租住房制度，通過行政手段對最低收入家庭提供適當的住房，或者提高租金補貼，幫助特別困難的家庭解決住房問題，享受改革開放的成果。

　　通過住房制度改革和房地產市場的培育，2000年后上海出現了投資與消費同步增長的局面，2003年新建住宅竣工面積和商品房銷售面積均超過3000萬平方米，個人購房比例超過90％，已成為市場購房的主體。

　?。ㄈ┨剿鲗嵤┪飿I管理，適應房屋管理向市場經濟的轉變

　　90年代初，隨著商品房的逐漸出現，原有的計劃經濟體制下由房屋管理部門對公房直接管理的方式已不適應，上海開始探索業主自治 管理的新的物業管理方式。隨著房地產市場發展，特別是售后公房的大量出現，物業管理逐步成為房屋管理的重要方式。1997年，《上海市居住物業管理條例》正式頒布，物業管理方式在全市全面推開。

　　物業管理與原來行政管理部門直接管理公有產權房屋完全不同。物業管理以業主自治管理為核心，業主委員會通過市場化的手段選聘 物業公司，物業公司接受業主的委托開展房屋管理服務，適應了市場經濟的原則。到2000年底，上海已成立業主委員會3196個，代表房屋 所有者委托物業公司管理房屋，理順了政府管理部門、房屋所有者、物業公司三者之間關系，適應了房地產市場的發展。

　　為確保房屋的維修和正常使用，按照《上海市居住物業管理條例》，建立了房屋維修基金制度。房屋維修基金由房屋出售人、買受人按一 定的比例繳納，由銀行專戶存儲，業主委員會成立后開列賬戶。維修基金使用由物業公司列出年度計劃，經業主委員會審議通過后執行，并定期向業主公布賬目，保證物業管理的正常運作。日常清掃保潔與保安 的費用，由房屋所有者與物業公司協商后，按規定價格向物業公司繳納，以保證房屋日常管理的需要并維持物業公司正常運行。

　　1996年，根據市政府盤活國有存量房地產實施意見，各區對其原 管理的直管公房進行授權經營。各區房地局實行政企分開，組建房地產集團接受授權經營，物業管理的職能向物業公司移交，促進了物業管 理的發展。大量新建商品房投入使用，物業公司也不斷成立興起。至 2000年，上海的物業管理公司達到2315家。為規范物業公司行為和 服務質量，上海房地部門加強了對業務管理公司的行業監管，1998年在物業公司登記備案的基礎上，進一步加強物業公司的資質管理，對運作管理不規范、群眾反映強烈的物業公司，取消資質，禁止參與物業管理。

　　為解決市民群眾房屋的應急維修問題和提高維修水平、服務質量，在全市各區縣成立房屋應急維修中心，設立了192個業務受理點，并在物業公司推行24小時熱線受理市民報修。

　　為提高小區環境水平，1998年，市房地管理部門在全市開展了小區環境整治活動，通過三年時間，對群眾反映強烈的臟、亂、差小區進行整治，至2000年底，全市20個區縣通過了驗收。

　　通過體制、機制的調整，住房制度改革，土地使用制度的改革，物業管理的開展，上海的房屋管理水平得到了提高，居者有其屋的目標基本實現。

　　六、上海探索特大型城市管理新路的幾點啟示

　　放眼世界，特大型城市是千變萬化的，探索特大型城市的管理之路 也沒有現成的模式可以照搬照抄，必須根據城市自身特點、自然稟賦和實際情況來不斷探索，并在實踐中不斷改進。

　　上海作為特大型城市，在改革開放的起飛之年，所面臨的形勢、遇到的困難非常多，在市委、市政府的領導下，上海的城市管理部門積極 解放思想，轉變觀念，以敢為天下先的勇氣，努力打破傳統計劃經濟思維定勢，充分發揮市場經濟價值規律的作用，積極探索特大型城市的管 理方式，取得了一定的成效，上海的城市管理工作得到社會普遍認可。

　　回顧上海特大型城市管理，有這樣幾點啟示：一是必須把解放思想貫穿在特大型城市建設、運行和管理的各個方面，圍繞市民群眾關注的各種民生問題，切實改革創新，克難攻堅，努力提高市民群眾的生活水平。

　　二是必須堅持分級分層分類管理，充分調動社會各個層面、各個方面參與城市建設、運行和管理的積極性，注重利用市場經濟的原則和手段，積聚優勢資源，解決突出問題。

　　三是必須堅持建管并舉、重在管理的方針，積極推進與現代化國際 大都市相適應的城市基礎設施建設，同時對比現代化國際大都市，不斷提高城市管理水平，兩者不可偏廢。

　　四是把提高生產和服務供應能力水平作為城市發展的重要目標，為全社會提供充足、便利的公共事業的服務，為市民提供安居樂業的場所。

　　五是堅持把生態環境和社會秩序作為長抓不懈的重點工作，努力改善市民群眾的生活環境，不斷提高城市的品質，適應世界發展的趨勢。

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