作為特大型城市的上海，在其發展過程中，因各種原因形成了一大批棚戶、簡屋、舊里。由于住房條件和居住環境極差，居住在棚戶、簡屋、舊里中的廣大居民迫切要求政府開展舊區改造。舊區改造是城市發展的永恒主題，它既是一項民生工作，也是一項發展工作，關系到廣大市民群眾住房條件和居住環境質量的改善，關系到經濟社會的協調和可持續發展，歷屆上海市委、市政府高度重視舊區改造工作，廣大舊區居民殷切期盼，社會各界十分關注。改革開放三十多年來，特別是從 20世紀90年代以來，上海結合市政和環境建設、市政布局和產業結構調整，加大舊區改造力度，大規模改變了舊區面貌，100多萬戶住房困難的家庭改善了居住條件。其中，1992—2002年上海的舊區改造工作，其規模之巨、困難之大，舉世罕見，但可喜的是，經過全市上下的共同奮斗、不懈努力，取得了舉世矚目的成就。
一、舊區改造實施的歷史背景
上海解放時，全市住宅總面積中棚戶、簡屋占13．7％，以楊浦、閘北、虹口、普陀、南市等區為多，主要分布在市區邊緣及工廠、車站、碼頭附近。這些棚戶區，原來都是亂墳場、荒草地、臭浜岸，以及戰火造成的廢墟，搭建的以矮小、破爛、陰暗和潮濕的草棚為主，還夾雜著相當數量的“滾地龍”，沿河浜還有以蘆席作篷搭建的“水上閣樓”。棚戶區內人口密集，居住擁擠，環境惡劣，沒有市政公用和衛生設施，一旦發生火災，火勢迅速蔓延，頓成焦土。這里的居民望“住”興嘆，談“火”色變。另外，舊式里弄占52．6％，大都集中于黃浦、南市、虹口、閘北、普陀等區，分布在市區的商業街地帶，其中因長期失修，有不少已成危房，舊區改造的壓力很大。
20世紀50年代，舊區改造主要是貫徹市政府確定的“重點建設、一般維持”的原則，改善棚戶、簡屋區的居住環境，同時，組織棚戶居民拆除舊屋，翻建平瓦房，改善居住條件。自1958年11月起，棚戶、簡屋改造問題被提到重要位置，中共上海市委、市人民委員會明確提出，住宅建設“必須堅決貫徹兩條腿走路的方針”，“既要大量新建住宅，又要對舊住宅進行改造”，棚戶、簡屋和危房的改造逐步進入統一規劃、成片改造的階段。
20世紀60年代初，市人民委員會公用事業辦公室根據中上海市委書記處會議精神，進一步提出“市區住宅建設，應結合棚戶改造”。由國家財政投資，在藩瓜弄進行成片改造試點，取得了成功經驗。接著各區“采取國家投資與發動群眾相結合”的辦法，即國家在技術、材料供應和土地安排方面給予幫助，改造資金由棚戶居民負擔，加快了改造步伐。
“文革”初期，舊區改造基本停頓，僅對危險房屋作些零星翻建。直到1973年，才選擇棚戶、簡屋和危房集中地段，拆除舊屋騰出地基，改建多層和高層住宅。
20世紀80年代，“23片地區改建規劃”啟動實施，上海舊區改造才初具規模。中共上海市委和市人民政府于1980年6月和11月先后兩次發出指示，要求“對重要地段的棚戶、簡屋區，要分期分批地進行成片改造”。1983年11月，上海市人民政府又明確提出“市區舊房改造，也要突出重點，相對集中”，“要重視發揮城市的綜合功能，建設比較完整的綜合小區”。市城市規劃建設管理局為此編制了上海舊區7年住宅改建基地分布規劃，重點放在改造危房、棚戶、簡屋區和市政公用設施簡陋、環境嚴重污染的地段。80年代舊住宅成片改造比較成功的有虹口區的久耕里、徐匯區的市民新村、普陀區的藥水弄、南市區的西凌家宅等處。此外，還結合商業、文化、體育等設施和重大市政工程建設，對舊住宅進行改造，如楊浦區的長陽路、平涼路，虹口區的大連路和閘北區的新客站地區等處。
1950—1990年，市區共拆除棚戶、簡屋256．8萬平方米，舊房拆除改建178萬平方米、加層73萬平方米、更新178萬平方米。
二、大規模舊區改造的實施
自20世紀90年代以來，隨著浦東開發開放的開始，以及國家啟動住房制度改革和土地使用制度改革，上海開始了大規模舊區改造工作。 20世紀90年代初至2002年上海的舊區改造工作，主要包括“365危棚簡屋”改造和“十五”時期新一輪舊區改造。
?。ㄒ唬?0世紀90年代“365危棚簡屋”改造
20世紀90年代初，上海市民的居住矛盾十分突出，有數十萬戶家庭的人均居住面積低于4平方米，其中，有3萬多戶人均居住面積不足 2．5平方米，廣大居民要求改善居住條件的呼聲十分強烈。根據1991 年各區調查上報，市區有成片危房、簡屋365萬平方米，“365”危棚簡屋的概念由此而來。1991年3月，市委市政府召開住宅建設工作會議，決定按照疏解的原則改造危房、棚戶、簡屋，動員居民遷到新區去，舊式里弄要通過逐步疏解，改造成具有獨立廚房、廁所的成套住宅，以改善居民的居住條件。1991年7月，上海出臺《上海市城市房屋拆遷管理實施細則》，將城市房屋拆遷工作納入法制化軌道。1992年，在上海市第六次黨代會上，市委市政府進一步明確要求抓住深化改革、擴大開放的機遇，把舊區改造、改善居住的起點落在結構簡陋、環境最差的危棚簡屋上，提出到本世紀末完成市區365萬平方米危棚簡屋改造，住宅成套率達到70％的目標。由此，上海拉開了大規模舊區改造的序幕。由于“365危棚簡屋”地塊內夾雜著各類危舊房，犬牙交錯，不分你我，在改造時采取成片拆除，整體改造。在推進過程中，市政府出臺了一系列政策文件，通過減免土地出讓金、有關稅費以及財政補貼等政策，鼓勵國內外開發單位參與?；仡櫋?65危棚簡屋”改造，主要經歷了以下三個階段：
1．起步階段（1991—1995年）。1992年鄧小平同志發表南方談話以后，上海城市建設迅猛發展，國內外大批房地產開發商涌進，上海舊區改造大規模啟動。根據到2000年前完成“365危棚簡屋”改造的工作要求，本市建設主管部門規劃確定了63個地段作為重點改造基地，組織本市開發企業實施內銷商品房開發。1992年，原盧灣區“斜三”地塊（現海華小區）成為上海第一塊“毛地批租”的開發外銷商品房的項目，開創了改革開放以來吸引外資進行舊區改造的先河，這一舉措是一次體制創新和機制突破，從根本上解決了長期以來一直困擾上海舊區改造的資金問題，為在當時歷史條件下大規模推進舊區改造創造了有利條件。其后，在利用外資批租舊區改造地塊、開發經營外銷商品房取得經驗的基礎上，市政府于1993年12月批準發布了《上海市利用外資開發經營內銷商品住宅暫行規定》，進一步加快了本市舊區改造的步伐。通過制度創新，上海房地產業有了很大發展，開發企業通過自籌資金或向銀行貸款，以批租方式取得土地使用權，拆遷安置舊區居民以及置換調整工廠產業用地，利用中心城區土地級差，開發經營房地產，有效地促進了舊區改造。至1995年，全市用了四年時間，通過土地批租、房地產開發、市政建設等，共拆除危棚簡屋180萬平方米，占到1991年危棚簡屋統計范圍內的近50％。
2．相持階段（1996—1997年）。從1996年開始，由于房地產市場形勢發生變化，土地批租進展緩慢，“365危棚簡屋”改造進入相持階段。1997年亞洲金融危機，對上海經濟發展產生了較大沖擊，不少外資房地產公司資金周轉困難，由其實施改造的舊改地塊也陷入困境。
與此同時，上海的商品住宅出現空置，市場售價也從1994年、1995年的較高階段逐步下滑，開發商投資舊區改造項目的意愿下降。1996 年、1997年兩年只完成61萬平方米改造任務。針對這一情況，市政府先后制訂了《關于加快本市中心城區危棚簡屋改造的若干意見》和《關于加快本市中心城區危棚簡屋改造的具體實施意見》等文件，及時出臺了一系列優惠政策。
3．攻堅階段（1998—2000年）。為了全面完成2000年底前拆除
365萬平方米危棚簡屋的預定目標，面對嚴峻的形勢，市政府全力進行攻堅，自1998年起，連續3年將“365危棚簡屋”改造列為市政府實事項目，要求各區政府作為責任主體，全面完成政府實事任務。1998年8 月，又下發了《關于加快本市中心城區危棚簡屋改造實施辦法的通知》，政策措施更加有力、更加優惠，對剩余未完成的“365危棚簡屋”改造地塊，直接采取財政補貼的優惠措施來推動改造，政府按照拆平土地的面積，先后給予300元／平方米和900元／平方米補貼。在此背景下，各區政府按照市政府下達的改造計劃，千方百計、因地制宜，動用各種手段，調動各方力量進行攻堅。經過市、區有關部門的共同努力，在2000年底前全面完成了全部拆除“365危棚簡屋”的預定目標。據統計，政府為推進這項工程，財政先后補貼10億元，共改造了包括365萬平方米危棚簡屋在內的二級舊里以下房屋1200余萬平方米，受益居民約48 萬戶，居民群眾的住房條件得到了極大改善，城市面貌煥然一新。
?。ǘ笆濉睍r期新一輪舊區改造
2011年開始，上海實施了新一輪舊區改造工作。2011—2012年，是上?！笆濉睍r期新一輪舊區改造的起步階段。“365危棚簡屋”改造完成后，時任上海市領導針對上海危舊房的實際情況，要求繼續推進舊區改造工作。為改善廣大群眾的居住條件，2000年，上海市委七屆七次全會提出了加快舊區改造的要求，“十五”新一輪舊區改造的重點是中心城區成片、成街坊二級舊里以下房屋地塊。根據調查，“十五”初期，中心城區迫切需要改造的成片成街坊二級舊里以下房屋仍有1700 余萬平方米（成片二級舊里以下房屋地塊是指占地面積5000平方米以上，二級舊里以下房屋建筑面積占地塊內居住房屋面積70％以上的區域；成街坊二級舊里以下房屋地塊是指在一個完整街坊內，二級舊里以下房屋建筑面積占地塊內居住房屋面積70％以上的區域）。之后，改造范圍有所擴大，將房屋結構和環境特別差、居民改造要求特別強烈的少數石庫門房屋和小梁薄板、兩萬戶等非成套職工住宅一同納入舊區改造范圍。
在推進過程中，上海認真貫徹國務院《城市房屋拆遷管理辦法》，制定了《上海市城市房屋拆遷管理實施細則》（市府111號令），確定了舊區改造房屋拆遷補償安置以被拆除房屋的市場評估價為標準，安置方式以貨幣補償、實物安置相結合的方式。與此同時，按照“分類指導、因地制宜”的原則，通過“拆、改、留”多種方式，對其他各類舊住房進行綜合改造。據統計，“十五”期間，本市中心城區共改造二級舊里以下房屋 700余萬平方米，受益居民約28萬戶，居民群眾的住房條件得到進一步改善。
三、舊區改造的模式和扶持政策
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1992—2002年這十年間，隨著房地產市場興起、基礎設施建設推進以及國家政策逐步調整，上海舊區改造模式也發生了相應變化，主要包括以下兩種改造模式：
一是結合房地產開發。20世紀90年代以后，隨著國家對住房制度和土地使用制度的改革，房地產市場快速發展。政府采取“毛地批租”方式，將舊改地塊出讓給房地產企業實施舊區改造，進行房地產開發。這是“365危棚簡屋”和“十五”時期新一輪舊區改造采用的主要方式。
二是市政基礎設施帶拆。20世紀90年代以后，上海開始大規模基礎設施和環境建設，一大批軌道交通、道路橋梁、綠化環境建設項目以及世博園區建設等，帶拆了大量舊住房。
（二）完善舊區改造房屋拆遷政策
從20世紀90年代初至2002年，也是本市舊區改造房屋拆遷政策法規不斷完善的重要階段。
1991年3月，國務院發布了《城市房屋拆遷管理條例》。根據《城市房屋拆遷管理條例》，上海市政府于1991年7月發布了《上海市城市房屋拆遷管理實施細則》。該《細則》是在社會經濟體制轉軌時期制定的，帶有明顯的住房福利分配制度痕跡，其基本特征是以實物房屋分配為主，按被拆除房屋建筑面積結合居民家庭戶口因素確定應安置面積。其后，在確定了建立和完善市場經濟體制的改革目標后，為適應大規模改造、房地產市場發展和住房制度深化改革的需要，上海房屋拆遷制度以市場化、貨幣化為方向進行了循序漸進的制度創新和突破。一是 1997年4月市政府發布《上海市個體工商戶營業用房安置補償辦法》，實現了“適當提高被拆遷人原居住水平”和“房屋產權利益完整保護”的原則。二是1997年12月市政府發布《上海市危棚簡屋改造地塊居住房屋拆遷補償安置試行辦法》，開始采用貨幣化補償安置方式，并在貨幣轉化安置方面確立自住私有住房所有人和公有住房承租人既得利益完整保護的原則。三是2000年9月市政府批準市房地局《關于上海軌道交通明珠線二期、共和新路高架工程拆遷房屋試行市場價補償安置的若干意見》，取消了長期以來在拆遷安置中起重要作用的戶口因素，向完全市場化目標的貨幣化補償安置制度邁出了重要一步。
2001年6月，國務院發布了新的《城市房屋拆遷管理條例》，核心是將房屋拆遷市場化和貨幣化，即通過房地產市場評估，以被拆房屋價值為基礎進行貨幣化補償。2001年11月，根據國務院拆遷管理條例，本市出臺了《上海市城市房屋拆遷管理實施細則》，按照市場化要求，實行了房屋拆遷從按人口補償安置向被拆除房屋市場補償安置的轉變，補償安置方式以“數磚頭”為主導。
?。ㄈ┏雠_舊區改造扶持政策
1992—2002年，上海出臺了一系列舊區改造扶持政策，主要是以下幾個方面：
一是土地出讓金減免?！?65危棚簡屋”改造實行減免土地出讓金政策，經市房地局核準后“365危棚簡屋”改造項目，按所占地塊面積免收土地使用費，對地塊內代拆、代征的其他用地減收土地使用費。利用外資開發的平價住宅，由政府提供改造地塊，不收取土地使用費。在“十五”新一輪舊區改造中，也實行土地出讓金為零的政策。2004年8 月，隨著土地出讓制度的改革，有關部門取消了該項政策。同時，本市進一步明確土地出讓金使用范圍，土地出讓金采取收支兩條線管理，市、區收取的土地出讓金主要支持舊區改造工作。另外，對舊改配套房源建設用地實行指導性地價政策。
二是行政收費減免。“365危棚簡屋”改造和“十五”新一輪舊區改造均實行減免民防工程建設費、房屋拆遷管理費、工程質量監督費、建設工程規劃許可證費等一系列行政收費的優惠政策。
三是市政公建包干建設?！?65危棚簡屋”改造和“十五”新一輪舊區改造均實行住宅配套費包干使用政策。經批準后，建設單位可實行全部或部分項目包干建設，免交住宅配套費。這一政策有效地降低了改造項目的后期建安成本。
四是稅收減免或返還。在新一輪舊區改造中，為加快推進舊住房改造，一些區明確了稅收方面的配套措施。隨后，由于房價的上升，在舊改地塊的開發收益已經能夠承受改造成本的情況下，該項優惠政策有所調整，這些政策的核心是通過一系列政策優惠，吸引開發商參加舊區改造地塊的開發。
五是專項基金直接補貼。在“365危棚簡屋”改造后期，市政府按照拆除危棚簡屋面積，先后給予300元／平方米和900元／平方米的補貼，最終使改造計劃如期完成。在新一輪舊區改造中，2001年市有關部門下發的《關于鼓勵動遷居民回搬推進新一輪舊區改造的試行辦法》優惠政策框架的基礎上，有些區通過建立舊區改造基金，對結合舊區改造、道路拓寬、公益性配套公建建設的開發項目給予一定幅度補貼。
六是提供中低價配套商品房。“九五”時期，根據當時上海空置商品房較多的情況，又提出為舊區改造搭橋提供安置房源的做法。在消化空置商品房和“365危棚簡屋”改造搭橋政策中實施“空置房認定”，同時鼓勵用空置房安置的動遷居民，減免相關交易稅費的政策，從而為“365危棚簡屋”改造提供了大量的安置用房，推動全市舊區改造的開展。在新一輪舊區改造階段，特別是2003年以后，凡列入市重大市政工程項目的，可以配給動遷總量一定比例的重大市政工程配套商品房。七是土地捆綁。在20世紀80年代實施“23片地區改建規劃”項目時，市政府曾為各區提供273公頃舊區改造捆綁土地，用于建設動遷周轉用房。在20世紀90年代開展的“365危棚簡屋”改造中，也采取過捆綁土地的方式，跨區定向劃撥給改造地塊所在區一定量的新征土地，作為拆遷安置房的建設基地，使市中心一些著名的棚戶區順利地得以改造。
四、推進舊區改造工作的主要成效和基本經驗
（一）推進舊區改造工作的主要成效
回顧本市1992—2002年的舊區改造工作，都和住宅建設、市政建設、環境建設、城市布局及產業結構調整等工作結合起來。實踐證明，舊區改造發揮著不斷改善民生和助推經濟持續健康發展的積極效應，在改善居民的住房條件、完善基礎設施和生態環境、促進居民消費、帶動社會投資、提升城市功能和促進經濟社會協調發展等方面，起到了積極作用。主要成效體現在以下幾個方面：
1．改善了居民居住條件
舊區中的房屋一般都很簡陋，設施不全，不具備基本居住功能，而且低收入家庭比例高，特別是下崗失業、退休職工比較集中，這部分群眾難以通過房地產市場購房來改善居住條件，他們要求實施舊區改造的呼聲非常強烈。從多年來大規模城市建設經驗來看，舊區改造已成為解決中低收入家庭住房困難的重要渠道，是徹底解決住房困難戶的有效途徑。實施舊區改造，有利于加快解決中低收入群眾的住房困難，提高生活質量，改善生活環境，共享改革發展成果，增強人民群眾的向心力和凝聚力。拿動遷居民的話說：“住房寬了，環境美了，心情好了”。據統計，1992—2002年，本市城鎮居民人均居住面積由1991年的6．6 平方米，提高到2002年的平方米，住宅成套率從“七五”期末的31．4％提高到“九五”期末的74％。
典型例子如普陀區“兩灣一宅”舊區改造。普陀區“兩灣一宅”是指潘家灣、潭子灣和王家宅及周邊范圍內的一片危房簡屋區，地處中山北路以南，恒豐北路斜拉橋以西，蘇州河以北，光復路以東，總占地面積約為49．5公頃，原有居民住戶約1萬戶，單位160多家，大多是解放前來到上海的貧苦民眾。這里沒有一家醫院，沒有一家浴室，沒有一條像樣的道路。居民們使用馬桶和煤球爐，深受臟亂差環境之苦，盼著動遷，盼著搬入新居。20世紀90年代末，本市內環線內最大的舊區改造工程在普陀區“兩灣一宅”改造拉開序幕，居民主要動遷到桃浦地區，市領導多次到“兩灣一宅”現場辦公。目前已經完成改造并建成“中遠兩灣城”小區，昔日整天與黑臭河水為伴的“兩灣一宅”已徹底消失，呈現在人們眼前的是6萬平方米的中央環島公園、15萬平方米的主題廣場、1 萬平方米的中心綠化區、2公里長的河濱綠色走廊和160萬平方米的建筑。
2．改善了基礎設施和生態環境
城市舊區大多是基礎設施和環境建設滯后，道路管網、消防設施、排水排污、垃圾處理等非常落后，與周邊區域形成鮮明對比。一方面，上海通過舊區改造，相繼建成地面道路、高架道路、越江隧道、軌道交通等設施，完善了上海交通網絡體系。如：內環高架，全長45．6公里，建設總投資38．2億元，共拆除各類舊房約30．5萬平方米，1992年9月開工，1993年12月完成一期工程，1994年底全線竣工通車。南北高架全長8．5公里，建設總投資38．2億元，共動遷居民及單位1．9萬戶左右，1993年10月開工，1995年6月全線通車。
另一方面，舊區改造改善了城市環境面貌，使原先大片作為“城市傷疤”的棚戶簡屋危房地區蛻變成為現代生態小區、城市綠地公園，大量老舊工廠遷出市區，減少了由此造成的廢水、廢氣、塵埃污染。據統計，本市城市綠化覆蓋率由1992年的13．2％，上升到2002年的30％，使上海人均綠地面積實現了“一雙鞋———一張報紙———一張床———一間屋”的巨大飛躍。
典型例子如延中綠地建設，延中綠地建設是上海市委、市政府為改善生態環境、緩解中心城區“熱島”效應，提高市民生活質量以及推進經濟、社會、人口、資源、環境協調發展而采取的重大舉措，位于上海“申”字高架道路中心點，總面積23萬平方米，由19幅相互呼應的綠地組成，橫跨黃浦、原盧灣和靜安三個區，是目前上海市中心面積最大的公共綠地。整個延中綠地建設，共動遷居民、單位、個體戶逾4800戶，共拆除各類舊房約18萬平方米。延中綠地未建成以前，這里的溫度全市最高，建成后延中綠地每小時吸熱相當于4000余臺2匹空調，盡管綠地周圍車流量很大，但該區域內的環境質量仍達到國家二級標準。
3．提升了城市功能和產業能級
舊區的土地占有率高，利用率低，產出率更低，影響城市土地利用的整體性，造成城市土地資源的嚴重浪費。推進舊區改造，有利于集約利用土地，為產業發展騰出更多的土地空間，促進產業集聚，加快產業結構調整，擴展城市發展空間。本市通過舊區改造，直接導致了土地利用結構、產業結構的大變化，商業服務用地、交通用地和綠化用地面積大幅上升，一批高品質的商務、辦公、酒店等樓宇拔地而起，城市建設日新月異，投資環境不斷改善，作為國際大都市的城市綜合競爭力得以快速提高。如黃浦區人民廣場地區、原盧灣區淮海中路兩側地區、浦東新區小陸家嘴地區、徐匯區徐家匯地區、長寧區中山公園地區，自實施舊區改造和功能開發以來，商務樓宇不斷建成，城市形態和環境不斷優化，集聚了一大批現代服務業，在區域經濟發展發揮了舉足輕重的作用。
4．加強了城市管理，改善了城市形象，促進了和諧社會建設
一是舊區改造與城市安全緊密相連，舊區基本都是空間狹小、人員密集、設施簡陋的地區，給消防安全、防汛防臺等帶來很大壓力，安全隱患突出，嚴重影響群眾生命財產安全，與城市現代化建設很不協調。二是舊區改造與社會管理緊密相連，舊區里貧困人口較多，各類無證無照經營現象多見，有的還存在黃、賭、毒等違法現象，容易產生社會矛盾，影響社會治安。通過實施舊區改造，徹底解決了上述問題，一片片舊區變成現代化小區、商務樓以及公共設施，對維護城市公共安全、加強社會管理、改善城市形象起到了積極作用。三是舊區改造不僅縮小了城市不同群體之間的住房差距與生活差距，而且生活環境美了，鄰里矛盾少了，人們的心情也舒暢了，消除了很多社會矛盾，促進了人與人的和諧。過去上海有“上只角”、“下只角”之分?，F在，隨著城市環境的整體改善和提升，這樣的說法和概念已日趨淡化，對和諧社會建設也起到了積極推動作用。
5．推動了房地產業的快速發展
舊區改造和動拆遷的規模直接取決于房地產的開發投資規模，反過來又決定了房地產開發投資的后續走勢。上海的舊區改造中，老百姓的支持和奉獻、政策的公平和透明，以及強有力的動拆遷組織安置，都直接導致了上海房地產業的快速發展。廣大動遷戶無論是接受貨幣安置還是實物安置，都對上海房地產市場產生了剛性有效需求，促進了房地產二、三級市場的有效聯動發展。
?。ǘ┩七M舊區改造工作的主要經驗
1992—2002年，本市在推進舊區改造的進程中，始終圍繞廣大市民居住水平的提升，不斷調整政策措施，不斷完善工作機制，積累了不少工作經驗，這些經驗對當前本市舊區改造的推進，也具積極指導作用。
一是堅持實事求是、開拓創新。舊區改造的過程，按照“實事求是、一切從實際出發”的要求，也是不斷解放思想、大膽創新的過程。在舊區改造的不同階段，著力探索符合當時歷史條件的政策措施和具體辦法。20世紀90年代初，上海城市基礎設施比較薄弱、居民居住密度較高，同時土地級差效益比較低、改造成本高、難度大。在此情況下，政府發揮了主導作用，在大膽引進外資參與舊區改造的同時，實施了一系列的優惠鼓勵政策。進入新世紀，根據經濟社會發展的實際情況，在繼續發揮政府的主導作用的同時，調整房屋拆遷和安置補償政策，努力探索符合上海實際的新一輪舊區改造。
二是堅持聚焦重點、多策并舉。以建筑結構差、建成年份久、周圍環境水平低、居民居住質量差的成片成街坊二級舊里以下房屋改造為重點，以廣大市民居住條件的改善和居住質量的提高為目標，成片二級舊里集中拆除一批，市重大工程和基礎設施建設帶拆一批等多種改造方式，通過政策聚焦、多管齊下，極大地推進了舊區改造進程。
三是堅持以人為本、民生優先。舊區改造涉及廣大群眾的切身利益，始終強調舊區改造的公益性和民生性特點，始終堅持以人為本的改造理念，把改善居民群眾的住房條件作為舊區改造的出發點和落腳點，盡最大努力滿足最廣大群眾的根本利益要求。由于舊區改造堅持以人為本、民生優先的原則，得到了廣大市民群眾的擁護，平穩實現了百萬市民大動遷，使得上海舊區改造的規模、速度和質量，都創造了世界城市發展史上的奇跡。
四是堅持市區聯手，協同推進。上海市各級黨委、政府高度重視舊區改造工作，始終堅持以人為本的理念，堅持咬定目標、破解難題，聚焦重點、多策并舉，市區聯手、協同推進的指導方針，積極探索、改革創新，不斷解決舊區改造前進途中的問題和困難，盡最大努力滿足最廣大群眾的根本利益要求。在推進舊區改造過程中，市政府主要在統籌平衡計劃、落實安置房源、制定配套政策方面提供有力的支持，區政府作為舊區改造的責任主體，積極負責房屋拆遷和項目推進工作。在明確職責的基礎上，市相關部門和各區縣政府加強溝通協調，形成工作合力，確保了舊區改造的穩步推進。
（撰稿人：周建梁）